[60] TỔNG QUAN VỀ BẢO TỒN VÀ SỬ DỤNG BỀN VỮNG ĐA DẠNG SINH HỌC BIỂN TẠI KHU VỰC NGOÀI QUYỀN TÀI PHÁN QUỐC GIA

Tác giả: Hoàng Hải Vân, Kiều Thu Chang

Tóm tắt: Vấn đề bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại khu vực ngoài quyền tài phán quốc gia vẫn đã và đang được thảo luận sôi nổi trong hơn hai thập kỷ vừa qua. Trong bối cảnh đại dương đang đối mặt với nhiều áp lực từ khai thác quá mức, ô nhiễm và biến đổi khí hậu, việc đảm bảo rằng các nguồn tài nguyên, vốn được coi là “di sản chung của nhân loại”, được chia sẻ công bằng nhưng vẫn duy trì được tính bền vững đã trở thành một mục tiêu cấp thiết. Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) từng được xem là nền tảng pháp lý toàn diện cho quản trị đại dương. Tuy nhiên, khi các thách thức mới nảy sinh và những khoảng trống trong khuôn khổ pháp lý dần bộc lộ, cộng đồng quốc tế nhận ra sự cần thiết của một công cụ pháp lý mang tính cập nhật và cụ thể hơn – đó chính là Hiệp định về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại khu vực ngoài quyền tài phán quốc gia (gọi tắt là Hiệp định BBNJ). Bài viết này tập trung làm rõ các cơ sở pháp lý của UNCLOS và BBNJ, đồng thời có những đánh giá về khuôn khổ pháp lý hiện tại (BBNJ) và tác động tới thực tiễn tại Việt Nam. 

Từ khóa: đa dạng sinh học, UNCLOS, bảo tồn, ngoài quyền tài phán, BBNJ

1. Cơ sở pháp lý về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại khu vực ngoài quyền tài phán quốc gia 

1.1. Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển (UNCLOS 1982)

Trong bối cảnh tài nguyên sinh vật biển ngày càng bị khai thác quá mức, Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) đã thiết lập một nền tảng pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm việc bảo tồn và khai thác bền vững các nguồn lợi sinh vật biển ở Biển cả (High sea) và trong Vùng (the Area) ngoài quyền tài phán quốc gia.

Thứ nhất, các Điều 117 - 119 trong UNCLOS yêu cầu các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác để bảo tồn tài nguyên sinh vật biển ở Biển cả. Điều 117 và 118 nhấn mạnh nghĩa vụ hợp tác giữa các quốc gia thông qua các tổ chức khu vực hoặc toàn cầu nhằm để thiết lập và thực hiện các biện pháp bảo tồn hiệu quả.[1] Điều 119 tiếp tục củng cố nguyên tắc khai thác bền vững với các mục tiêu chính bao gồm: xác định và áp dụng các biện pháp khai thác hợp lý nhằm duy trì hoặc phục hồi các quần thể sinh vật biển đạt mức sản lượng bền vững tối đa (maximum sustainable yield) dựa trên cơ sở dữ liệu khoa học đáng tin cậy; bảo vệ các loài có liên quan hoặc phụ thuộc vào loài khai thác chính để tránh nguy cơ suy thoái hay tuyệt chủng; thúc đẩy hợp tác và chia sẻ thông tin khoa học giữa các quốc gia thông qua các tổ chức quốc tế chuyên ngành; và đảm bảo rằng mọi biện pháp bảo tồn đều được áp dụng một cách công bằng, không phân biệt đối xử đối với ngư dân của bất kỳ quốc gia nào.[2] Những quy định này thể hiện cam kết chung trong việc bảo vệ đại dương vì lợi ích của toàn nhân loại. 

Thứ hai, UNCLOS cũng quy định rõ các nguyên tắc cơ bản nhằm đảm bảo rằng hoạt động tại “Vùng” phải phục vụ lợi ích chung của nhân loại (Điều 143 - 145). Điều 143 yêu cầu mọi hoạt động nghiên cứu khoa học trong Khu vực phải phục vụ mục đích hòa bình và lợi ích chung. Cơ quan quyền lực quốc tế về đáy biển (ISA) được giao trách nhiệm điều phối, hỗ trợ đào tạo và chia sẻ kết quả nghiên cứu, đặc biệt chú trọng tới các quốc gia đang phát triển.[3] Tiếp đó, Điều 144 thúc đẩy việc chuyển giao công nghệ và kiến thức khoa học liên quan đến hoạt động trong Khu vực với mục tiêu là tạo điều kiện để các quốc gia đang phát triển nâng cao năng lực công nghệ, tiếp cận các tiến bộ khoa học kỹ thuật thông qua các hình thức như hợp tác quốc tế và chương trình đào tạo và cơ chế tiếp cận một cách công bằng, hợp lý.[4] Cuối cùng, Điều 145 đặt ra yêu cầu thiết lập và thực thi các biện pháp cụ thể để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát những tác động có hại từ các hoạt động đánh bắt, khai thác trong Vùng gây ảnh hưởng đến nguồn tài nguyên sinh vật biển.[5]

1.2. Hiệp định theo Công ước Liên hợp quốc về Luật biển về Bảo tồn và Sử dụng bền vững Đa dạng sinh học biển ở các Khu vực ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia (Hiệp định BBNJ)

1.2.1. Nội dung chính

Được xây dựng dựa trên cơ sở thực thi UNCLOS, Hiệp định BBNJ sử dụng các định nghĩa và quy tắc thẩm quyền của UNCLOS để xác định phạm vi địa lý của mình (“khu vực ngoài quyền tài phán quốc gia”[6]). Điều 1(2) định nghĩa những khu vực này bao gồm cả vùng Biển cả Vùng - tức là đáy biển, nền đại dương và lớp đất bên dưới nằm ngoài giới hạn quyền tài phán quốc gia.[7]

Hiệp định quy định bốn vấn đề quan trọng trong đảm bảo đa dạng sinh học biển là: Nguồn gen biển (Marine Genetic Resources - MGR) là vật liệu di truyền của các sinh vật biển có giá trị sử dụng hoặc giá trị cho nhân loại, trong đó các lợi ích như kết quả nghiên cứu khoa học hoặc tiền bản quyền từ các sản phẩm chứ MRG sẽ được chia sẻ công bằng và bình đẳng giữa các quốc gia; Các công cụ quản lý theo vùng (Area-Based Management Tools - ABMT) nêu rõ rằng các khu vực này chỉ áp dụng cho vùng biển nằm ngoài quyền tài phán của các quốc gia, trong đó có các khu vực bảo tồn biển (MPA) nhằm cho phép các quốc gia kiểm soát hoạt động của con người ở các khu vực biển một cách toàn diện và tổng hợp; Đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessments - EIA) thiết lập các quy trình, ngưỡng và các yêu cầu khác để thực hiện, giám sát và báo cáo một cách nhất quán, toàn diện cho EIA để không làm ảnh hưởng đến quá trình gia quyết định của các quốc gia; và Xây dựng năng lực và chuyển giao công nghệ biển (Capacity Building and Marine Technology Transfer - CB & TT), dựa trên những nghĩa vụ hiện có theo Điều 268 để phối hợp tốt hơn việc xây dựng năng lực ở các quốc gia đang phát triển. Ngoài ra, Hiệp định còn quy định về việc thành lập các thể chế, nguồn lực, cơ chế tài chính, việc thực thi và tuân thủ, việc giải quyết tranh chấp.  

Sau gần hai thập kỷ đàm phán, vào tháng 6/2023 các quốc gia cuối cùng đã có thể thông qua “Thỏa thuận BBNJ”, hay thường được gọi là “Hiệp ước Biển cả” sẽ giúp đạt được các mục tiêu và mục đích được đặt ra theo Khung đa dạng sinh học toàn cầu Côn Minh-Montreal. Điều này bao gồm mục tiêu bảo vệ tối thiểu 30% diện tích đại dương vào năm 2030 và tăng cường việc chia sẻ công bằng lợi ích từ nguồn gen biển và dữ liệu trình tự gen kỹ thuật số. Trong cùng năm đã có 89 quốc gia đã ký kết[8] hiệp ước kể từ lúc Thỏa thuận BBNJ mở ký kết vào tháng 9/2023. Tính đến tháng 3 năm 2025 đã có 112 quốc gia ký kết thỏa thuận này, bao gồm tất cả 27 quốc gia của thành viên Liên minh Châu Âu, cũng như Trung Quốc, Vương Quốc Anh và Hoa Kỳ, với 21 quốc gia đã ký kết phê chuẩn thỏa thuận này tính đến ngày 1/4/2025.[9]

Về mặt thủ tục, Thỏa thuận BBNJ sẽ chính thức có hiệu lực 120 ngày sau khi đủ 60 quốc gia hoàn tất việc “phê chuẩn, chấp thuận hoặc gia nhập” (theo Điều 68). Trong vòng một năm kể từ thời điểm đó, Hội nghị các bên (COP) sẽ họp lần đầu tiên để đưa ra các quyết định quan trọng, như thông qua ngân sách và thành lập các cơ quan phụ trách hỗ trợ thực thi Thỏa thuận (theo Điều 47).[10] Cho đến nay khi Hội nghị Đại dương của Liên hợp quốc kết thúc vào ngày 13/6/2025, hiệp ước đã có 136 bên ký kết và 51 bên phê chuẩn và chỉ còn thiếu chín bên so với 60 bên cần thiết để hiệp ước có hiệu lực.[11] Quá trình ký kết sẽ chính thức kết thúc vào ngày 20/9/2025 và cộng đồng quốc tế đang nỗ lực thúc đẩy phê chuẩn trước thời hạn này. 

1.2.2. Điểm cải thiện BBNJ so với UNCLOS.

(i) Chia sẻ công bằng và bình đẳng nguồn gen biển

Hiệp định BBNJ đặt ra nguyên tắc rằng mọi hoạt động liên quan đến nguồn gen biển (MGR) đều phải phục vụ lợi ích chung của toàn nhân loại và tất cả các quốc gia. Để hiện thực hóa nguyên tắc đó, Phần II (Điều 9 - 16) quy định về việc chia sẻ công bằng và hợp lý các lợi ích, bao gồm cả phi tài chính và tài chính phát sinh từ MGR và thông tin trình tự kỹ thuật số (digital sequence information, như dữ liệu DNA). Những lợi ích này bao gồm việc phổ biến dữ liệu khoa học, thúc đẩy hiểu biết công nghệ, và hỗ trợ nâng cao năng lực cho các bên tham gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển.[12] Song song với đó, Hiệp định thiết lập một cơ chế tài chính (Điều 15) nhằm đảm bảo các bên được hưởng lợi một cách công bằng từ việc khai thác và sử dụng MGR, bao gồm cả lợi nhuận tài chính từ các hoạt động thương mại hóa thông tin di truyền. Ngoài ra, để tăng tính minh bạch và giám sát hiệu quả, các quốc gia thành viên phải thông báo trước ít nhất 6 tháng về các hoạt động dự kiến liên quan đến MGR, bao gồm cả thu thập và sử dụng thông qua Cơ chế minh bạch thông tin (Clearing - House Mechanism) do Ban Thư ký quản lý. Điều này giúp đảm bảo sự phối hợp, chia sẻ và giám sát toàn cầu đối với việc sử dụng tài nguyên di truyền biển.[13]

(ii) Các công cụ quản lý theo vùng, trong đó có khu bảo tồn biển

Phần III (Điều 17 - 26) của Hiệp định BBNJ đặt mục tiêu xây dựng một hệ thống các công cụ quản lý không gian biển (ABMT) toàn diện và có đại diện sinh thái, trong đó bao gồm việc hình thành một mạng lưới các khu bảo vệ biển (MPA) có tính kết nối chặt chẽ.[14] Hệ thống này nhằm bảo tồn và phục hồi đa dạng sinh học biển cũng như các hệ sinh thái dễ bị tổn thương ở các vùng ngoài phạm vi tài phán quốc gia (Điều 17).[15] Điểm đột phá của Hiệp định là lần đầu tiên cung cấp một cơ sở pháp lý quốc tế thống nhất cho việc thiết lập các ABMT, đặc biệt là các MPA có quy mô lớn và liên ngành, để quản lý hoạt động của con người tại các vùng biển cả và đáy biển quốc tế vì mục đích bảo tồn. Ngoài ra, Hiệp định yêu cầu các quốc gia phải thúc đẩy hợp tác và phối hợp hiệu quả giữa các bên liên quan, bao gồm các quốc gia khác, tổ chức và cơ quan toàn cầu, khu vực hoặc tiểu khu vực, cũng như các khuôn khổ pháp lý có liên quan. Trong quá trình xây dựng và đánh giá các kế hoạch ABMT, các quốc gia có nghĩa vụ tham vấn với cộng đồng khoa học, người dân bản địa, cộng đồng địa phương và khu vực tư nhân (Điều 19 và 21).[16] Các ABMT được thiết lập theo Hiệp định BBNJ sẽ bổ trợ chứ không làm suy yếu các biện pháp hiện có của các tổ chức quốc tế khác (Điều 22), chẳng hạn như các quy định liên quan đến khai thác tài nguyên đáy biển, đánh bắt hải sản, hay vận tải hàng hải.[17] Ngoài ra, Phụ lục I của Hiệp định quy định rõ các tiêu chí cần thiết để xác định các khu vực được bảo tồn. 

(iii) Đánh giá tác động môi trường

Phần IV (Điều 27 - 39) của Hiệp định BBNJ đề ra một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ nhằm điều chỉnh việc đánh giá tác động môi trường (EIA) đối với các hoạt động được thực hiện tại các khu vực nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia (ABNJ). Khuôn khổ này bao gồm các thủ tục, ngưỡng và yêu cầu cụ thể, nhằm bảo đảm tuân thủ các quy định liên quan trong UNCLOS, đồng thời thúc đẩy quá trình giám sát, đánh giá và báo cáo việc thực hiện.[18] Mục tiêu là phòng ngừa, giảm thiểu và kiểm soát các tác động bất lợi nghiêm trọng có thể xảy ra đối với môi trường biển, kể cả việc xem xét các tác động tích lũy cũng như tác động phát sinh từ các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia (Điều 27).[19] Theo quy định tại Điều 28, trước khi cho phép bất kỳ hoạt động nào nằm trong phạm vi quyền tài phán hoặc kiểm soát của quốc gia mình tại các vùng biển cả hoặc đáy biển - chẳng hạn như khai thác tài nguyên di truyền biển, đặt cáp ngầm hoặc thăm dò dầu khí - các quốc gia có nghĩa vụ thực hiện EIA để đánh giá các nguy cơ ảnh hưởng đến môi trường biển. Ngoài ra, nếu hoạt động dự kiến diễn ra trong vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia nhưng có khả năng gây ra ô nhiễm nghiêm trọng hoặc làm thay đổi đáng kể và tiêu cực đối với môi trường biển ở ABNJ, thì EIA vẫn phải được tiến hành.[20] Điểm nổi bật trong Hiệp định là quy trình EIA được xây dựng một cách hệ thống tại Điều 31, bao gồm bốn bước chính: (i) sàng lọc để xác định xem có cần EIA không; (ii) xác định phạm vi nội dung đánh giá; (iii) tiến hành đánh giá và thẩm định tác động; và (iv) đưa ra các biện pháp nhằm phòng ngừa, giảm nhẹ và kiểm soát tác động tiêu cực có thể xảy ra. Đồng thời, các quốc gia có nghĩa vụ tiếp tục giám sát, đánh giá và báo cáo định kỳ về các tác động môi trường của hoạt động đã được phê duyệt (Điều 35 - 37).[21] Đáng lưu ý, khoản 4 Điều 29 cho phép các quốc gia thực hiện EIA theo pháp luật quốc gia hoặc theo các điều ước quốc tế liên quan mà họ là thành viên, thay vì phải tuân thủ tuyệt đối quy trình được thiết lập trong Hiệp định BBNJ nhằm tạo ra sự linh hoạt nhất định trong áp dụng.[22] 

(iv) Xây dựng và chuyển giao công nghệ biển

Phần V (Điều 40 - 46) của Hiệp định BBNJ tập trung vào việc tăng cường hỗ trợ các quốc gia đang phát triển trong quá trình thực thi các quy định của Hiệp định, nhằm đạt được mục tiêu bảo tồn và khai thác bền vững đa dạng sinh học biển tại các khu vực nằm ngoài quyền tài phán quốc gia (BBNJ), theo quy định tại Điều 40.[23] Hiệp định nhấn mạnh sự cần thiết của việc hợp tác trong xây dựng năng lực (CB) và chuyển giao công nghệ (TT) trên nhiều cấp độ và dưới nhiều hình thức khác nhau, không chỉ giữa các quốc gia mà còn có thể thông qua các mối quan hệ đối tác với khối tư nhân, cộng đồng địa phương và các dân tộc bản địa (Điều 41).[24] Khái niệm “công nghệ biển” trong Hiệp định được hiểu bao gồm cả thiết bị kỹ thuật và kiến thức chuyên môn phục vụ cho việc bảo tồn cũng như khai thác bền vững đa dạng sinh học biển, bao gồm cả các hoạt động nghiên cứu khoa học biển (được nêu rõ tại khoản 10 Điều 1).[25] Các loại hình CB & TT được mô tả chi tiết trong Phụ lục II của Hiệp định, làm rõ cách thức mà việc chuyển giao công nghệ có thể được thực hiện hiệu quả và phù hợp với nhu cầu của các nước đang phát triển. Một điểm nổi bật là Điều 52 thiết lập một quỹ đặc biệt để cung cấp hỗ trợ tài chính cho các quốc gia đang phát triển trong việc thực thi Hiệp định. Quỹ này sẽ nhận được sự đóng góp định kỳ từ các quốc gia, nguồn tài chính thu được từ khai thác tài nguyên di truyền biển (MGR), cũng như các khoản đóng góp tự nguyện từ khu vực tư nhân.[26] Việc thành lập cơ chế tài chính này phản ánh nỗ lực kiên trì của các nước đang phát triển trong quá trình đàm phán, bất chấp sự phản đối mạnh mẽ từ nhiều quốc gia phát triển, nhằm đảm bảo có một nguồn lực hỗ trợ thiết thực và lâu dài để thực hiện các nghĩa vụ được quy định trong Hiệp định. 

(v) Thể chế và cơ chế kỹ thuật trong BBNJ 

Hiệp định BBNJ đánh dấu một bước phát triển thể chế quan trọng khi lần đầu tiên thiết lập một loạt các cơ quan chuyên trách nhằm hỗ trợ thực thi hiệu quả các quy định liên quan đến đa dạng sinh học biển ngoài quyền tài phán quốc gia. Hệ thống này bao gồm:[27] Hội nghị các bên tham gia (COP), Cơ quan Khoa học và Kỹ thuật (STB), Ban Thư ký, Cơ chế minh bạch thông tin (Clearing - House Mechanism), Ủy ban Tiếp cận và Chia sẻ lợi ích, Ủy ban về Xây dựng năng lực và Chuyển giao công nghệ (CB & TT), cùng với Ủy ban Thực thi và Tuân thủ. Trong đó, STB đóng vai trò là thiết chế kỹ thuật chủ chốt, trực thuộc COP, có chức năng cung cấp ý kiến tư vấn khoa học và kỹ thuật, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ được COP giao phó. Việc xác định rõ thẩm quyền và mối quan hệ giữa các cơ quan như STB và COP phản ánh định hướng quản trị rõ ràng và chuyên môn hóa cao trong Hiệp định BBNJ. Trái lại, UNCLOS dù là khuôn khổ pháp lý nền tảng về biển lại không chính thức thành lập một hội nghị các bên hay xác lập cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có chức năng khoa học - kỹ thuật, chẳng hạn như Ủy ban Ranh giới thềm lục địa. Ngoài ra, UNCLOS cũng thiếu vắng một cơ chế huy động chuyên gia độc lập để giải quyết các tranh chấp kỹ thuật, đặc biệt là trong những vấn đề phức tạp như phân định thềm lục địa.[28] Do vậy, việc thành lập COP và xác định thẩm quyền của COP đối với STB trong Hiệp định BBNJ là điểm tiến bộ hơn so với UNCLOS, thể hiện nhận thức của các quốc gia về sự cần thiết phải có các cơ quan chuyên môn để hỗ trợ các vấn đề về tranh chấp có “bản chất kỹ thuật”.

Hiệp định BBNJ còn đề cập đến việc bảo đảm thực thi thông qua các quy định về tài chính (Điều 52), giám sát và tuân thủ (Điều 53 - 55), cùng cơ chế giải quyết tranh chấp (Điều 56 - 61).[29] Đối với các tranh chấp có tính chất kỹ thuật, Điều 59 cho phép thành lập hội đồng chuyên gia đặc biệt tương tự cơ chế tại Điều 29 của Hiệp định về đàn cá năm 1995.[30] Trong khi đó, tranh chấp về việc giải thích hoặc áp dụng Hiệp định được xử lý theo cơ chế của UNCLOS, với bốn lựa chọn tài phán: (i) Tòa án Luật Biển, (ii) Tòa án Công lý Quốc tế, (iii) Trọng tài theo Phụ lục VII hoặc (iv) Trọng tài đặc biệt theo Phụ lục VIII. Cách thiết kế này phản ánh sự linh hoạt và phù hợp với từng loại tranh chấp, bảo đảm hiệu quả thực hiện Hiệp định.[31] Một điểm mới đáng chú ý trong Hiệp định BBNJ là quy định tại Điều 47 khoản 7, theo đó Hội nghị các bên (COP) có thể đề nghị Tòa án Luật Biển đưa ra ý kiến tư vấn về tính phù hợp của một đề xuất trong phạm vi thẩm quyền của COP với các quy định của Hiệp định.[32] Tuy nhiên, phạm vi áp dụng của cơ chế này được giới hạn rõ ràng, nhằm ngăn chặn việc lạm dụng ý kiến tư vấn để xử lý những vấn đề vượt ra ngoài khuôn khổ của Hiệp định BBNJ, điều này thể hiện sự cẩn trọng của các quốc gia trong quá trình đàm phán.[33]

2. Đánh giá về khuôn khổ pháp lý hiện tại

Hiệp định BBNJ đánh dấu một bước tiến quan trọng trong nỗ lực toàn cầu nhằm bảo vệ đa dạng sinh học biển và quản lý bền vững các nguồn tài nguyên đại dương. Đây là minh chứng tiêu biểu cho cam kết của cộng đồng quốc tế trong việc xây dựng một khuôn khổ pháp lý thống nhất nhằm điều chỉnh hoạt động khai thác và bảo tồn hợp lý đối với tài nguyên sinh học tại vùng biển cả và đáy biển quốc tế, nơi vốn chịu sự điều chỉnh phân tán và thiếu hiệu lực bởi các thiết chế hiện hành.[34]

Một trong những điểm nổi bật quan trọng nhất của Hiệp định BBNJ là việc thiết lập nền tảng pháp lý nhằm thúc đẩy một trật tự quản trị đa trung tâm (polycentric order) trong lĩnh vực quản lý biển cả.[35] Đây cũng là hiệp định môi trường đa phương đầu tiên đặt trọng tâm vào việc xây dựng cơ chế phối hợp thể chế toàn diện và hệ thống giữa các tổ chức quốc tế hiện có (Intergovernmental Framework Bodies - IFBs). Khác với xu hướng phổ biến trong các điều ước môi trường truyền thống - vốn thường nhấn mạnh hợp tác song phương giữa điều ước và từng tổ chức cụ thể - Hiệp định BBNJ đi xa hơn khi đề cao sự phối hợp đa tầng, đa chiều giữa các IFBs. Cách tiếp cận này phản ánh một nhận thức pháp lý mới, rằng các thách thức toàn cầu có tính liên ngành - như suy giảm đa dạng sinh học biển, biến đổi khí hậu, axit hóa đại dương và ô nhiễm nhựa - không thể được giải quyết hiệu quả nếu thiếu sự điều phối thể chế xuyên lĩnh vực.[36]

Về mặt cấu trúc quyền lực, Hiệp định BBNJ không thiết lập một hệ thống thể chế có tính thứ bậc; thay vào đó, cơ chế quản trị trong khuôn khổ hiệp định vẫn giữ nguyên tính phân quyền. Hội nghị các Bên (COP), cơ quan hoạch định chính sách cao nhất của hiệp định, không có thẩm quyền vượt trội so với các IFBs, mà ngược lại, bị ràng buộc bởi nghĩa vụ tham vấn thường xuyên với các tổ chức liên quan trong quá trình ra quyết định (các Điều 22(1)(b), 22(3), 22(4), 22(7)).[37] Trọng tâm của BBNJ không nằm ở việc tạo ra thiết chế thay thế các IFBs hiện hành, mà ở việc thiết lập các nguyên tắc chỉ đạo có tính chuẩn mực (normative authority) để dẫn dắt và điều phối các thể chế này cùng hướng tới các mục tiêu bảo tồn chung. Điều 5(2) quy định rõ rằng Hiệp định phải được thực thi theo cách thức “thúc đẩy sự gắn kết và phối hợp” với các IFBs. Điều 8(1) cũng nhấn mạnh việc hợp tác không chỉ với từng tổ chức riêng lẻ mà còn giữa các IFBs với nhau, qua đó mở rộng phạm vi điều chỉnh của hiệp định ở cấp độ thể chế.[38]

Việc Hiệp định BBNJ lặp lại nhiều lần nghĩa vụ phối hợp và tham vấn thể chế cho thấy nỗ lực xây dựng một khuôn khổ điều phối mang tính toàn hệ thống, trong đó hiệu quả thực thi không chỉ phụ thuộc vào các quy định của chính BBNJ mà còn nằm ở mức độ nội tâm hóa và cam kết thực chất của các IFBs đối với các chuẩn mực mà hiệp định đề ra. Điều này tạo ra một tình thế như sau: một mặt, nó bảo đảm rằng quyền hạn và tính tự chủ của các thể chế hiện có không bị xung đột hay chồng lấn; mặt khác, cũng đồng nghĩa với việc thành công thực tế của Hiệp định BBNJ phụ thuộc lớn vào mức độ hợp tác và điều chỉnh chính sách tự nguyện của các tổ chức liên quan. Đây chính là thách thức pháp lý lớn nhất trong quá trình hiện thực hóa các mục tiêu bảo tồn của hiệp định trong bối cảnh thể chế quốc tế phân mảnh hiện nay.

3. Thực tiễn tại Việt Nam

Việc Việt Nam tham gia ký kết Hiệp định BBNJ mang ý nghĩa thực tiễn sâu rộng trong bối cảnh quốc gia này đang nỗ lực đẩy mạnh bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển, đồng thời tăng cường vai trò trong quản trị đại dương toàn cầu. Trước hết, Hiệp định BBNJ thiết lập một khuôn khổ pháp lý rõ ràng giúp Việt Nam thực hiện hiệu quả nguyên tắc chia sẻ công bằng và hợp lý các lợi ích - cả tài chính và phi tài chính - từ việc tiếp cận và khai thác nguồn gen biển tại các khu vực ngoài quyền tài phán quốc gia (ABNJ). Đồng thời, hiệp định tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai các công cụ quản lý biển như thiết lập khu bảo tồn biển, bảo đảm hài hòa giữa yêu cầu bảo tồn và nguyên tắc tôn trọng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển.[39] Thứ hai, Hiệp định mở ra cơ hội để Việt Nam tiếp cận các chương trình hỗ trợ nâng cao năng lực và chuyển giao công nghệ từ các quốc gia phát triển, từ đó góp phần nâng cao trình độ nghiên cứu khoa học biển, tăng cường khả năng giám sát và quản lý tài nguyên biển trong dài hạn. Thứ ba, việc thực hiện Hiệp định BBNJ cũng giúp Việt Nam bảo vệ và mở rộng lợi ích quốc gia không chỉ tại Biển Đông mà còn tại các vùng biển và đáy biển quốc tế, góp phần củng cố hiệu lực pháp lý của Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) và tăng cường tính nhất quán trong việc thực thi các nghĩa vụ quốc tế liên quan đến đại dương.[40]

Ngoài ra, quá trình tham gia và thực thi Hiệp định BBNJ sẽ thúc đẩy Việt Nam phát triển nguồn nhân lực chuyên môn cao trong lĩnh vực pháp luật và khoa học biển, đồng thời mở rộng không gian hợp tác quốc tế và nâng cao vị thế của Việt Nam trong các cơ chế quản trị đại dương đa phương. Trong bối cảnh các tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông vẫn còn tồn tại và chưa có giải pháp toàn diện, việc tham gia Hiệp định BBNJ không chỉ góp phần tăng cường hiệu quả quản lý tài nguyên biển phục vụ mục tiêu phát triển bền vững, mà còn đóng vai trò như một công cụ ngoại giao pháp lý giúp các bên liên quan kiềm chế các hành vi đơn phương có thể làm gia tăng căng thẳng, từ đó góp phần duy trì hòa bình, ổn định và củng cố lòng tin trong khu vực.[41]

4. Kết luận

Hiệp định BBNJ đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong quá trình hoàn thiện khung pháp lý quốc tế nhằm bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại các khu vực ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia. Sự ra đời của hiệp định không chỉ khắc phục những khoảng trống thể chế còn tồn tại trong UNCLOS mà còn thiết lập một cơ chế hợp tác đa tầng, linh hoạt và mang tính điều phối cao giữa các chủ thể liên quan. Đối với Việt Nam, việc tham gia BBNJ mở ra nhiều cơ hội chiến lược cả về pháp lý, công nghệ lẫn hợp tác quốc tế, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả quản trị biển, củng cố vị thế quốc gia và thúc đẩy thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững trong lĩnh vực đại dương.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] UNCLOS, Phần XI, Điều 117,118.

[2] UNCLOS, Phần XI, Điều 119.

[3] UNCLOS, Phần XI, Điều 143.

[4] UNCLOS, Phần XI, Điều 144.

[5] UNCLOS, Phần XI, Điều 145. 

[6] Hiệp định BBNJ, Điều 1(2). 

[7] UNCLOS, Điều 1(1)(1) (Định nghĩa “Vùng”).

[8] European Commission, Commission takes further step to protect biodiversity in the High Seas (Press release, 24 April 2025) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_1098 Truy cập ngày 10 tháng 7 2025.

[9] Oktawian Kuc, Dispute Settlement under the BBNJ Agreement (2025) International Journal of Marine and Coastal Law (advance publication, 25 April 2025) https://brill.com/view/journals/estu/aop/article-10.1163-15718085-bja10233/article-10.1163-15718085-bja10233.xml truy cập ngày 10 tháng 7 năm 2025. 

[10] Robert Blasiak and Jean‑Baptiste Jouffray, ‘When will the BBNJ Agreement deliver results?’ (2024) npj Ocean Sustainability 3:21 (advance online publication 10 months ago) https://doi.org/10.1038/s44183-024-00058-6 truy cập ngày 10 tháng 7 năm 2025.

[11] Tom Pickerell and Amy Swift, The High Seas Treaty: A 20‑Year Journey to Transform Ocean Governance (World Resources Institute, 17 June 2025) https://www.wri.org/insights/high-seas-treaty-explainer truy cập ngày 10 tháng 7 năm 2025. 

[12] Hiệp định BBNJ, Điều 9 - 16.

[13] Hiệp định BBNJ, Điều 15

[14] Hiệp định BBNJ, Điều 17 - 26

[15] Hiệp định BBNJ, Điều 17 

[16] Hiệp định BBNJ, Điều 19 - 21

[17] Hiệp định BBNJ, Điều 22

[18] Hiệp định BBNJ, Điều 27 - 39

[19] Hiệp định BBNJ, Điều 27

[20] Hiệp định BBNJ, Điều 28

[21] Hiệp định BBNJ, Điều 31, 35 - 37

[22] Hiệp định BBNJ, Điều 29(4)

[23] Hiệp định BBNJ, Điều 40 -46

[24] Hiệp định BBNJ, Điều 41

[25] Hiệp định BBNJ, Điều 10(1)

[26] Hiệp định BBNJ, Điều 52

[27] Hiệp định BBNJ, Điều 48 - 58

[28] Shani Friedman ‘The BBNJ Agreement: New Treaty, Old Challenges?’ (Centre for International Law, 18 July 2023) https://cil.nus.edu.sg/blogs/the-bbnj-agreement-new-treaty-old-challenges/ Truy cập ngày 12 tháng 7 năm 2025.

[29] Hiệp định BBNJ, Điều 56 - 61

[30] Hiệp định BBNJ, Điều 59

[31] Hiệp định BBNJ, Điều 59 - 60 

[32] Hiệp định BBNJ, Điều 47(7)

[33] W. Thomas, L. Rovinescu, A. Havaldar, and C. Verdon, “The New High Seas Treaty: Part 1 – What Does It Provide?”, Freshfields Bruckhaus Deringer, March 15, 2023. [Online]. Available: https://eur-lex.europa.eu/eli/agree/2024/1831/oj/eng 

[34] Nichola A. Clark, Institutional arrangements for  the  new  BBNJ  agreement:  Moving  beyond  global,   regional,   and   hybrid,   Marine   Policy, Volume 122, December 2020

[35] Rakhyun E Kim, “The likely impact of the BBNJ Agreement on the architecture of ocean governance” (2024) 165 Marine Policy. 

[36] A. Roberts, T. St John, Complex designers and emergent design: reforming the investment treaty system, Am. J. Int. Law 116 (2022) 96 -149.

[37] Như chú thích 35.

[38] Như chú thích 35.

[39] Nguyễn Hồng Thao, “Agreement on the conservation  and sustainable use of biodiversity in waters beyond national jurisdiction (BBNJ) and opportunities for Vietnam”, Tạp chí Môi trường, Quý III, 2024. 

[40] Như chú thích 39.

[41] Trần Thị Ngọc Sương, “Thực thi Hiệp định bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng biển tại các vùng nằm ngoài quyền tài phán quốc gia: những lợi ích và trở ngại”, Tạp chí Khoa học và Công nghệ, Đại học Đà Nẵng, tập 22, số 5B, 2024.