[76] MỐI QUAN HỆ GIỮA CÔNG NHẬN VÀ KẾ THỪA QUỐC GIA TRONG LUẬT QUỐC TẾ

Tác giả: Phạm Minh Ngọc

Tóm tắt: Bài viết phân tích mối quan hệ giữa công nhận quốc gia và kế thừa quốc gia trong luật quốc tế, hai cơ chế pháp lý có sự gắn bó chặt chẽ trong thực tiễn pháp luật. Qua các ví dụ như Liên Xô, Nam Tư, Đức thống nhất hay Nam Sudan, bài viết làm rõ rằng công nhận thể hiện quan điểm chính trị của các quốc gia khác về tư cách quốc gia của một thực thể pháp lý, còn kế thừa là hệ quả pháp lý của việc thay đổi chủ quyền hoặc hình thành quốc gia mới. Sự kết hợp giữa hai cơ chế này quyết định việc quốc gia mới có được thừa nhận là chủ thể hợp pháp và có quyền tiếp nối các điều ước quốc tế, tài sản, nghĩa vụ hay vị trí trong tổ chức quốc tế hay không. Từ đó, bài viết khẳng định công nhận có vai trò hợp thức hóa hệ quả của kế thừa, đồng thời cho thấy ảnh hưởng của yếu tố chính trị đối với việc duy trì ổn định trật tự pháp lý quốc tế.

Từ khoá: Luật Quốc tế, công nhận quốc gia, kế thừa quốc gia, quốc gia tiếp nối, quốc gia tiền nhiệm, quốc gia kế nhiệm, nghĩa vụ pháp lý quốc tế

Mở đầu

Trước những biến động không ngừng của bản đồ chính trị thế giới, việc hiểu rõ mối liên hệ giữa công nhận và kế thừa quốc gia trở nên cần thiết để lý giải cách cộng đồng quốc tế duy trì tính liên tục và ổn định của trật tự toàn cầu. Công nhận quốc gia là hành vi pháp lý - chính trị của một hoặc nhiều quốc gia khác nhằm xác nhận sự tồn tại và tư cách pháp nhân quốc tế của một thực thể mới, còn kế thừa quốc gia là quá trình chuyển giao quyền và nghĩa vụ pháp lý quốc tế từ quốc gia tiền nhiệm sang quốc gia kế nhiệm. Hai cơ chế này phản ánh những khía cạnh khác nhau của mối quan hệ giữa các quốc gia: công nhận thể hiện ý chí chủ quan của các quốc gia khác, trong khi kế thừa là hệ quả khách quan của những biến động về chủ quyền, lãnh thổ hoặc tư cách pháp nhân nhà nước.

Công nhận và kế thừa quốc gia trong thực tiễn luôn có sự đan xen, đặc biệt trong những tình huống sáp nhập, ly khai hoặc giải thể. Những trường hợp như Liên Xô, Nam Tư, Đức thống nhất, Kosovo hay Palestine cho thấy luật quốc tế phải xử lý đồng thời hai vấn đề: (i) quốc gia mới có được thừa nhận là một chủ thể hợp pháp hay không, và (ii) liệu quốc gia đó có được kế thừa quyền và nghĩa vụ của quốc gia tiền nhiệm. Chính sự giao thoa này làm phát sinh nhu cầu xem xét lại bản chất của mối quan hệ giữa công nhận và kế thừa, từ đó đánh giá giới hạn tác động của chính trị đối với nguyên tắc pháp quyền quốc tế.

1. Công nhận quốc gia

1.1. Khái niệm - các học thuyết về công nhận quốc gia 

Trong luật quốc tế, công nhận quốc gia được hiểu là hành vi pháp lý - chính trị của một hay nhiều quốc gia khác nhằm xác nhận tư cách chủ thể quốc tế của một thực thể đáp ứng các tiêu chí của quốc gia (dân cư thường trú, lãnh thổ xác định, chính phủ hữu hiệu và năng lực thiết lập quan hệ quốc tế). Công nhận không tạo ra quốc gia theo nghĩa vật chất, nó xác lập cách thức mà cộng đồng quốc tế đối xử với thực thể đó về mặt pháp lý trong quan hệ quốc tế, mở cánh cửa tham gia vào các tổ chức quốc tế liên chính phủ, các điều ước quốc tế (ĐƯQT) và quyền miễn trừ.

Hai cách tiếp cận học thuyết chi phối vấn đề này bao gồm học thuyết cấu thành (constitutive) và học thuyết tuyên bố (declaratory). Học thuyết cấu thành (constitutive) coi công nhận là điều kiện làm phát sinh tư cách quốc gia trước cộng đồng quốc tế: nếu không được công nhận, thực thể thiếu “năng lực hành động đầy đủ” (lacks the full capacity) trên bình diện đối ngoại. Ngược lại, học thuyết tuyên bố (declaratory) cho rằng sự tồn tại của quốc gia mang tính khách quan, công nhận chỉ là sự thừa nhận một quốc gia đã hình thành và tồn tại như một thực thể pháp lý độc lập. Mặc dù học thuyết tuyên bố chiếm ưu thế trong thực tiễn sau năm 1945, học thuyết công nhận vẫn đóng vai trò quan trọng trên thực tế, khi giúp quốc gia mới thuận lợi hơn trong việc tham gia các thể chế quốc tế và củng cố sự xác nhận về tư cách pháp lý của mình trong cộng đồng quốc tế.

1.2. Các hình thức công nhận quốc gia

Trong luật quốc tế, công nhận quốc gia có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, phổ biến nhất là: (i) công nhận de facto, (ii) công nhận de jure, (iii) công nhận ngầm và (iv) công nhận có điều kiện.

Công nhận de facto là sự thừa nhận tạm thời và có giới hạn, phản ánh việc quốc gia công nhận thừa nhận năng lực kiểm soát thực tế của chính quyền mới nhưng chưa sẵn sàng công nhận đầy đủ về mặt pháp lý - thường vì vẫn đang quan sát mức độ ổn định của chính thể đó. Đây là hình thức linh hoạt, có thể bị rút lại khi bối cảnh chính trị thay đổi. Công nhận de jure, ngược lại, là sự công nhận đầy đủ và chính thức, khẳng định quốc gia được công nhận đáp ứng ổn định và bền vững các tiêu chí của một quốc gia và sẵn sàng thiết lập toàn bộ quan hệ pháp lý - ngoại giao tương ứng. Bên cạnh đó, công nhận có thể phát sinh theo lối ngầm định khi các quốc gia tiến hành những hành vi chỉ có ý nghĩa giữa các quốc gia với nhau như ký kết ĐƯQT song phương, trao đổi cơ quan đại diện có quy chế công vụ, thừa nhận miễn trừ quốc gia trước tòa, mà không kèm tuyên bố danh xưng “công nhận”. So với de jure, công nhận de facto chỉ có giá trị hạn chế và mang tính tạm thời, đồng thời không tạo nền tảng pháp lý mạnh mẽ cho quốc gia được công nhận. Ngược lại, công nhận de jure thể hiện sự thừa nhận trọn vẹn về tư cách pháp lý quốc gia, có giá trị ổn định hơn và thường không thể dễ dàng bị rút lại.

Ở hình thức công nhận có điều kiện, quốc gia chỉ đồng ý công nhận khi thực thể mới đáp ứng những tiêu chuẩn nhất định, như tuân thủ thỏa thuận hòa bình, bảo đảm nhân quyền hay tôn trọng các điều ước biên giới. Đồng thời, sau khi Hiến chương Liên Hợp Quốc ra đời, nghĩa vụ không công nhận các tình huống được tạo ra bởi vi phạm nghiêm trọng luật quốc tế (ví dụ như xâm lược) đặt ra một “ranh đỏ” pháp lý, việc công nhận không chỉ còn là lựa chọn phù hợp với lợi ích chính trị của các quốc gia mà bị ràng buộc bởi các giới hạn pháp lý rõ ràng.

1.3. Phân biệt công nhận quốc gia và công nhận chính phủ

Trong luật quốc tế, cần phân biệt rõ giữa công nhận quốc gia và công nhận chính phủ, bởi đây là hai hành vi pháp lý - chính trị có đối tượng và hệ quả pháp lý khác nhau.

Công nhận quốc gia là việc một hoặc nhiều quốc gia khác thừa nhận một thực thể mới là một quốc gia có chủ quyền, qua đó xác lập tư cách pháp nhân quốc tế của thực thể đó. Hành vi này tác động trực tiếp đến địa vị pháp lý quốc tế của thực thể được công nhận, bao gồm năng lực tham gia quan hệ quốc tế, ký kết điều ước, gia nhập tổ chức quốc tế và hưởng các quyền miễn trừ theo luật quốc tế.

Ngược lại, công nhận chính phủ liên quan đến việc thừa nhận một chính quyền cụ thể là đại diện hợp pháp của một quốc gia đã tồn tại. Hình thức công nhận này thường phát sinh trong các bối cảnh thay đổi chính quyền bằng biện pháp phi hiến định như đảo chính, nội chiến hoặc xung đột vũ trang. Việc công nhận hay không công nhận chính phủ không làm ảnh hưởng đến tư cách pháp nhân quốc tế của quốc gia, mà chủ yếu chi phối vấn đề đại diện, quan hệ ngoại giao và xử lý các giao dịch quốc tế nhân danh nhà nước.

Trong thực tiễn, công nhận chính phủ thường xét tới hiệu quả kiểm soát, tức là mức độ kiểm soát thực tế của chính phủ đó đối với lãnh thổ và bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, một số quốc gia ngày càng chú trọng thêm tiêu chí tính “hợp pháp” (legitimacy), đặc biệt trong bối cảnh đề cao dân chủ, nhân quyền và trật tự hiến định. Việc không công nhận chính phủ có thể dẫn đến đình chỉ hoặc hạn chế quan hệ ngoại giao, dù quốc gia đó vẫn tiếp tục tồn tại và được công nhận đầy đủ.

Ví dụ điển hình cho sự phân biệt giữa công nhận quốc gia và công nhận chính phủ là trường hợp quan hệ giữa Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và chính phủ Đài Loan. Từ năm 1949, hai chính quyền song song cùng tồn tại sau nội chiến Trung Quốc, mỗi bên đều từng tuyên bố là chính phủ hợp pháp duy nhất của “Trung Quốc”. Trường hợp này thường được nhắc đến như một ví dụ cho thấy sự phức tạp trong việc phân biệt giữa công nhận quốc gia và công nhận chính phủ trong thực tiễn luật quốc tế.

Như vậy, công nhận quốc gia có ý nghĩa pháp lý quốc tế rộng và nền tảng hơn, vì nó liên quan trực tiếp đến sự tồn tại của một chủ thể trong hệ thống quốc tế; trong khi công nhận chính phủ chủ yếu tác động đến phương thức và mức độ tương tác giữa các quốc gia, mà không làm thay đổi địa vị pháp lý của quốc gia được đại diện.

1.4. Tác động pháp lý của công nhận quốc gia

Trên phương diện đối ngoại, công nhận là chiếc “chìa khóa pháp lý và thể chế” (a legal and institutional key) giúp quốc gia mới tiếp cận mạng lưới ĐƯQT, tổ chức quốc tế và cơ chế miễn trừ tài phán. Một khi được công nhận rộng rãi, quốc gia mới có vị thế thuận lợi để xây dựng hệ thống ĐƯQT của mình, bao gồm tham gia đàm phán kế thừa ĐƯQT trong trường hợp tồn tại quốc gia tiền nhiệm, hoặc thiết lập và gia nhập các điều ước quốc tế mới với tư cách một chủ thể độc lập; tiếp nhận tư cách thành viên trong các tổ chức quốc tế liên chính phủ theo quy tắc nội bộ của chúng, và xác lập năng lực ký kết ĐƯQT mới với đầy đủ hiệu lực ràng buộc. Tác động này lan tỏa đến tính ổn định của quan hệ quốc tế: các bên thứ ba có cơ sở pháp lý rõ ràng để xử lý tài sản, nợ, lưu trữ, cũng như trách nhiệm quốc tế phát sinh từ hành vi của chính thể kế nhiệm.

Về phương diện đối nội, công nhận thường là điều kiện để hệ thống pháp luật quốc gia thừa nhận tư cách pháp lý và quyền hạn của chính phủ mới trước tòa án và cơ quan hành chính. Nó chi phối hiệu lực các giao dịch công (hợp đồng nhà nước, trái phiếu, miễn trừ thi hành án) và tư (tư cách pháp nhân của cơ quan đại diện, quyền và nghĩa vụ của công dân nước được công nhận trên lãnh thổ nước công nhận). Đồng thời, công nhận quốc gia còn quyết định việc hệ thống pháp luật nội địa có áp dụng các quy tắc xung đột pháp luật và chế độ đặc quyền miễn trừ hay không, tức là xác định liệu chính phủ, cơ quan nhà nước và đại diện ngoại giao của thực thể được công nhận có được coi là chủ thể công quyền nước ngoài, được hưởng miễn trừ tài phán và miễn trừ thi hành án trước tòa án quốc gia hay không, từ đó tạo ra sự nhất quán giữa chính sách đối ngoại của hành pháp và thực hành tư pháp trong hệ thống pháp luật quốc gia.

2. Kế thừa quốc gia

2.1. Khái niệm và các nguyên tắc điều chỉnh

Kế thừa quốc gia được hiểu là quá trình chuyển giao quyền và nghĩa vụ pháp lý quốc tế từ quốc gia tiền nhiệm sang quốc gia kế nhiệm trong những trường hợp có sự thay đổi căn bản về chủ quyền và quan hệ quốc tế của một vùng lãnh thổ nhất định. Bản chất của kế thừa quốc gia phản ánh sự liên tục và ổn định của trật tự pháp lý quốc tế trong bối cảnh biến động chính trị - lãnh thổ. Dù Hiến chương Liên Hợp Quốc không trực tiếp quy định, các công ước chuyên biệt như Công ước Viên năm 1978 về kế thừa quốc gia đối với ĐƯQT và Công ước Viên năm 1983 về kế thừa quốc gia đối với tài sản, lưu trữ và nợ của quốc gia đã hệ thống hóa những nguyên tắc nền tảng chi phối quá trình này.

Hai nguyên tắc chủ đạo được ghi nhận trong thực tiễn là (i) nguyên tắc tôn trọng sự lựa chọn của quốc gia kế nhiệm (clean slate) - thể hiện qua quyền không bị ràng buộc bởi các ĐƯQT của quốc gia tiền nhiệm, trừ khi quốc gia kế nhiệm đồng ý kế thừa; và (ii) nguyên tắc duy trì tính liên tục của nghĩa vụ quốc tế cơ bản, phát sinh một cách đương nhiên theo pháp luật. Trong khi nguyên tắc clean state được áp dụng cho các quốc gia mới giành độc lập, thì nguyên tắc duy trì tính liên tục của các nghĩa vụ theo ĐƯQT lại được áp dụng cho các quốc gia kế thừa trong những trường hợp khác như trường hợp kế thừa do sáp nhập hoặc hợp nhất hay kế thừa do chia tách.

2.2. Các trường hợp kế thừa quốc gia

Luật quốc tế phân biệt bốn mô hình kế thừa phổ biến, tương ứng với bản chất của biến động lãnh thổ hoặc tư cách quốc gia, bao gồm: (i) sáp nhập, (ii) ly khai, (iii) giải thể và (iv) tái thống nhất.

Sáp nhập là khi một quốc gia sáp nhập hoàn toàn vào một quốc gia khác, quốc gia tiền nhiệm chấm dứt tồn tại, và toàn bộ quyền, nghĩa vụ quốc tế của nó chuyển sang quốc gia nhận sáp nhập. Ví dụ điển hình là Cộng hòa Dân chủ Đức (Đông Đức) sáp nhập vào Cộng hòa Liên bang Đức năm 1990 thay vì hình thành quốc gia mới.

Ly khai là khi một phần lãnh thổ tách ra để thành lập một quốc gia mới, quốc gia gốc vẫn tiếp tục tồn tại. Quốc gia ly khai chỉ kế thừa những quyền, nghĩa vụ có liên quan trực tiếp đến lãnh thổ hoặc nhân khẩu của mình, trừ khi có thỏa thuận khác. Trường hợp Nam Sudan (2011) là minh chứng rõ cho nguyên tắc clean slate: sau khi tách khỏi Sudan, quốc gia này không tự động kế thừa các ĐƯQT, nghĩa vụ tài chính hay tư cách thành viên quốc tế của Sudan, mà chỉ đảm nhận những quyền và nghĩa vụ mà chính mình chủ động lựa chọn hoặc tuyên bố chấp nhận thông qua các thỏa thuận và hành vi pháp lý độc lập.

Giải thể xảy ra khi quốc gia tiền nhiệm chấm dứt tồn tại hoàn toàn và được thay thế bởi nhiều quốc gia mới. Trường hợp Liên bang Nam Tư là ví dụ điển hình, sau khi các nước cộng hòa tách ra, quốc gia mẹ là Cộng hòa Liên bang Nam Tư bị coi là đã chấm dứt tồn tại. Không quốc gia nào được công nhận là “tiếp tục” tư cách pháp lý của Nam Tư; thay vào đó, mỗi quốc gia mới đều phải xin gia nhập Liên Hợp Quốc và các tổ chức quốc tế như một chủ thể hoàn toàn mới, cũng như đàm phán phân chia tài sản, nợ và nghĩa vụ quốc tế. Trái lại, trong trường hợp Liên Xô, dù cũng trải qua quá trình tan rã đầu thập niên 1990, Nga được cộng đồng quốc tế công nhận là quốc gia tiếp nối (continuator state), tiếp nhận ghế thường trực Hội đồng Bảo an, quyền và nghĩa vụ trong các điều ước quốc tế cũng như tư cách pháp nhân của Liên Xô. Các nước cộng hòa còn lại được xem là quốc gia kế thừa (successor states), chỉ tiếp nối một phần nghĩa vụ theo thỏa thuận hoặc theo quy phạm tập quán, phản ánh sự kết hợp giữa lý luận pháp lý và thực tế công nhận quốc tế.

Tái thống nhất xảy ra khi hai hoặc nhiều quốc gia trước đây độc lập hợp nhất để hình thành một quốc gia mới hoặc khôi phục quốc gia cũ. Trường hợp Yemen (1990) là ví dụ điển hình: Cộng hòa Yemen tuyên bố chấp nhận toàn bộ điều ước và nghĩa vụ quốc tế của cả Bắc Yemen và Nam Yemen, và được các tổ chức quốc tế đối xử như chủ thể kế thừa đầy đủ quyền, nghĩa vụ của hai nhà nước tiền nhiệm.”.

Ngoài ra, chia tách được xem là hình thức trung gian giữa ly khai và giải thể, khi quốc gia gốc vẫn tồn tại nhưng mất đi một phần chủ quyền lãnh thổ đáng kể. Trường hợp Pakistan và Bangladesh (1971) thể hiện cách tiếp cận dung hòa: Pakistan vẫn được coi là quốc gia tiếp nối, trong khi Bangladesh được thừa nhận là quốc gia mới kế thừa một phần nghĩa vụ tài chính và điều ước khu vực.

2.3. Nội dung kế thừa quốc gia

Phạm vi kế thừa quốc gia trải dài trên bốn lĩnh vực chính: (i) ĐƯQT, (ii) tài sản và nợ, (iii) lưu trữ nhà nước, và (iv) tư cách thành viên các tổ chức quốc tế.

Kế thừa ĐƯQT là nội dung trung tâm của vấn đề kế thừa quốc gia trong luật quốc tế. Theo Công ước Viên 1978, quốc gia kế nhiệm có thể lựa chọn kế thừa hoặc không kế thừa ĐƯQT của quốc gia tiền nhiệm, tùy thuộc vào bản chất của ĐƯQT (song phương, đa phương) và sự đồng thuận của các bên liên quan. Trong trường hợp clean slate, quốc gia mới không tự động bị ràng buộc bởi các ĐƯQT trước đây; tuy nhiên, các ĐƯQT nhân đạo (như Công ước Geneva 1949 về bảo vệ thường dân trong thời chiến) được coi là có hiệu lực phổ quát và tiếp tục ràng buộc quốc gia kế nhiệm.

Kế thừa tài sản, lưu trữ và nợ quốc gia được điều chỉnh bởi Công ước Viên 1983 về Kế thừa quốc gia liên quan đến tài sản, kho lưu trữ và nợ của quốc gia. Nguyên tắc cơ bản là “sự công bằng và thỏa thuận”: các bên đàm phán phân chia tài sản, nghĩa vụ tài chính và hồ sơ lưu trữ trên cơ sở vị trí địa lý, mục đích sử dụng, và lợi ích chính đáng của cư dân địa phương. Thực tiễn giải thể Liên Xô và Tiệp Khắc cho thấy việc phân chia tài sản và nợ luôn gắn chặt với thỏa thuận chính trị, hơn là áp dụng cơ học quy phạm quốc tế.

Kế thừa tư cách thành viên tổ chức quốc tế là vấn đề phức tạp nhất, bởi nó phụ thuộc vào cả quy chế pháp lý của tổ chức và mức độ công nhận quốc tế. Trong trường hợp Liên Xô, Liên bang Nga được thừa nhận là quốc gia kế tục tư cách thành viên Liên Hợp Quốc, bao gồm cả ghế thường trực Hội đồng Bảo an, một tiền lệ khẳng định vai trò của công nhận chính trị trong cơ chế kế thừa pháp lý. Ngược lại, Nam Tư sau khi giải thể phải nộp đơn xin gia nhập mới, thể hiện sự thiếu đồng thuận của cộng đồng quốc tế về tư cách “tiếp nối” của bất kỳ quốc gia thành phần nào.

Cuối cùng, các vấn đề trách nhiệm quốc tế cũng được xem xét trong khuôn khổ kế thừa. Quốc gia kế nhiệm có thể phải gánh vác nghĩa vụ bồi thường hoặc thi hành phán quyết quốc tế nếu hành vi vi phạm phát sinh trước khi việc kế thừa hoàn tất.

3. Mối quan hệ giữa công nhận quốc gia và kế thừa quốc gia

3.1. Vai trò của công nhận trong kế thừa quốc gia

Trong tiến trình kế thừa quốc gia, công nhận giữ vai trò then chốt trong việc xác lập tư cách chủ thể quốc tế của các thực thể mới hoặc quốc gia tiếp nối. Khi xảy ra chia tách, sáp nhập hay tuyên bố kế tục, chính sự công nhận trực tiếp hoặc ngầm định của cộng đồng quốc tế sẽ quyết định chủ thể nào được thừa nhận là quốc gia hợp pháp kế thừa quyền, nghĩa vụ và vị thế pháp lý của quốc gia tiền nhiệm. Công nhận có vai trò then chốt trong việc xác định tư cách pháp lý và phạm vi kế thừa của quốc gia mới hình thành. Dù kế thừa quốc gia là hệ quả pháp lý khách quan của sự thay đổi chủ quyền, việc quốc gia kế nhiệm có được thừa nhận là chủ thể hợp pháp hay không lại phụ thuộc vào sự công nhận của cộng đồng quốc tế.

Công nhận tạo cơ sở hợp pháp cho việc chuyển giao quyền và nghĩa vụ quốc tế. Khi một quốc gia bị chia tách, công nhận là yếu tố trung tâm xác lập tư cách pháp nhân của các thực thể mới. Dù có thể đáp ứng tiêu chí quốc gia theo Công ước Montevideo 1933, các thực thể này chỉ trở thành chủ thể quốc tế hợp pháp khi được công nhận. Khi một quốc gia tuyên bố kế tục tư cách của quốc gia tiền nhiệm, hiệu lực tuyên bố này phụ thuộc vào sự công nhận của các quốc gia khác. Sau khi Liên Xô tan rã, Nga thông báo tiếp nhận tư cách pháp nhân và ghế thường trực Hội đồng Bảo an. Mặc dù không có nghị quyết chính thức, sự im lặng chấp thuận của các thành viên Liên Hợp Quốc được xem là công nhận ngầm (de facto), qua đó hợp thức hóa tư cách tiếp nối của Nga. Ngược lại, khi thiếu sự công nhận, việc kế thừa chỉ mang tính tuyên bố đơn phương và khó được thừa nhận trong quan hệ đối ngoại.

Công nhận trong bối cảnh kế thừa quốc gia ảnh hưởng trực tiếp đến tư cách kế thừa ĐƯQT, tài sản và vị trí trong các tổ chức quốc tế. Trong quan hệ song phương, việc quốc gia khác chấp nhận ký kết hoặc tiếp tục quan hệ với thực thể mới thường đồng nghĩa với công nhận ngầm tư cách kế thừa. Trong quan hệ đa phương, tổ chức quốc tế có thể cho phép quốc gia mới tạm thời tham gia, nhưng chưa chính thức thừa nhận cho đến khi đạt đồng thuận chính trị. Trường hợp Nam Tư tan rã là ví dụ điển hình, khi Serbia ban đầu tuyên bố tiếp tục tư cách pháp nhân của Cộng hòa Liên bang Xã hội chủ nghĩa Nam Tư, song Liên Hợp Quốc không chấp nhận yêu sách này, buộc Serbia phải nộp đơn gia nhập như một quốc gia mới. Thực tiễn này cho thấy công nhận là yếu tố quyết định việc một chủ thể có được coi là kế thừa hợp pháp hay không, đồng thời khẳng định rằng công nhận chính là cơ chế hợp thức hóa mối liên hệ giữa kế thừa pháp lý và thừa nhận chính trị trong trật tự quốc tế.

Tuy nhiên, công nhận không có giá trị sáng lập nghĩa vụ pháp lý. Một quốc gia được công nhận không đương nhiên bị ràng buộc bởi các ĐƯQT hay nợ quốc tế của quốc gia tiền nhiệm, trừ khi chính họ chấp nhận hoặc quy phạm tập quán quốc tế yêu cầu. Do đó, công nhận chỉ mang tính hợp thức hóa chứ không tạo lập, phản ánh sự giao thoa giữa chính trị và pháp lý trong quá trình kế thừa quốc gia.

3.2. Mối quan hệ giữa công nhận quốc gia và kế thừa quốc gia

Công nhận và kế thừa quốc gia là hai cơ chế pháp lý độc lập trong luật quốc tế, nhưng giữa chúng tồn tại mối liên hệ chặt chẽ và tác động qua lại. Về bản chất, kế thừa là hệ quả khách quan của sự thay đổi chủ quyền hoặc tư cách pháp nhân nhà nước, trong khi công nhận phản ánh yếu tố chủ quan của cộng đồng quốc tế đối với sự thay đổi đó. Tuy nhiên, trong thực tiễn, không có quá trình kế thừa nào đạt được hiệu lực đầy đủ nếu thiếu một mức độ công nhận nhất định, dù là rõ ràng hay ngầm định, từ các quốc gia khác và các tổ chức quốc tế có liên quan.

Một mặt, công nhận là điều kiện thực thi của kế thừa. Kế thừa quốc gia về nguyên tắc có thể tồn tại mà không cần công nhận, nhưng hiệu lực của nó, đặc biệt trong quan hệ điều ước, tài sản, nợ công hay tư cách thành viên quốc tế lại phụ thuộc vào sự chấp thuận của các chủ thể khác trong hệ thống quốc tế. Khi cộng đồng quốc tế không công nhận, các tuyên bố kế thừa thường không có giá trị thực tế. Trường hợp Serbia - Montenegro năm 1992 là ví dụ điển hình: dù tự nhận là quốc gia tiếp nối của Nam Tư, tuyên bố này không được công nhận và do đó không tạo ra quyền kế thừa đối với tư cách thành viên Liên Hợp Quốc.

Mặt khác, kế thừa có thể củng cố cơ sở pháp lý của công nhận. Khi một quốc gia chứng minh được tính liên tục của chủ quyền, cấu trúc nhà nước và nghĩa vụ quốc tế, như Nga trong việc tiếp nối Liên Xô, thì cộng đồng quốc tế có cơ sở pháp lý vững chắc hơn để công nhận tư cách tiếp nối. Trong trường hợp này, công nhận không sáng lập quyền kế thừa, mà hợp thức hóa và củng cố tính liên tục pháp lý của quốc gia.

Do đó, mối quan hệ giữa công nhận và kế thừa mang tính tương hỗ, công nhận hợp pháp hóa hệ quả của kế thừa, trong khi kế thừa tạo nền tảng pháp lý cho công nhận. Tuy nhiên, sự tương hỗ này không phải tuyệt đối, mà công nhận vẫn là một hành vi chính trị mang tính chủ quan, có thể bị chi phối bởi lợi ích quốc gia và cấu trúc quyền lực quốc tế. Trong khi đó, kế thừa phản ánh tính khách quan của trật tự pháp lý quốc tế, hướng tới duy trì tính ổn định và liên tục của các quan hệ quốc tế bất chấp biến động chính trị.

Tựu trung, công nhận và kế thừa quốc gia là hai khía cạnh gắn liền trong việc xác lập vị thế của một quốc gia trên trường quốc tế: công nhận mang lại sự thừa nhận bên ngoài, còn kế thừa bảo đảm sự tiếp nối bên trong của tư cách quốc gia. Sự kết hợp giữa hai yếu tố này tạo nên cơ chế cân bằng giữa tính hợp pháp và tính chính danh chính trị trong trật tự quốc tế hiện đại.

Kết luận

Công nhận và kế thừa quốc gia là hai cơ chế pháp lý độc lập nhưng luôn đan xen trong thực tiễn. Công nhận thể hiện ý chí chủ quan của các quốc gia khác, còn kế thừa là hệ quả khách quan của sự thay đổi chủ quyền hoặc tư cách pháp nhân nhà nước. Trong nhiều trường hợp, công nhận là điều kiện để việc kế thừa có hiệu lực đối ngoại, trong khi kế thừa lại củng cố cơ sở pháp lý cho sự công nhận.

Mối quan hệ này bảo đảm tính liên tục và ổn định của trật tự pháp lý quốc tế, giúp duy trì các quyền và nghĩa vụ giữa các quốc gia khi có biến động chính trị - lãnh thổ. Tuy nhiên, sự chi phối của yếu tố chính trị trong hành vi công nhận vẫn là thách thức lớn, có thể dẫn tới cách hiểu và áp dụng không thống nhất về kế thừa quốc gia. Do đó, luật quốc tế cần hướng tới việc tăng cường tính khách quan và dự đoán được của cơ chế kế thừa, nhằm giữ vững sự cân bằng giữa hợp pháp, ổn định và công bằng trong trật tự quốc tế.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn., Cambridge University Press 2021), p. 360.

[2] [35] Công ước Viên về Kế thừa quốc gia trong lĩnh vực điều ước quốc tế, Điều 2(1)(b).

[3] Hersch Lauterpacht, Recognition in International Law (Cambridge University Press 1947), trang 6-9. Xem thêm James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn., Oxford University Press 2006), trang 386-388.

[4] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn., Cambridge University Press 2021), p. 361-364.

[5] Công ước Montevideo về Quyền và Nghĩa vụ của các Quốc gia, Điều 1.

[6] Malcolm N Shaw, International Law (9th end., Cambridge University Press 2021), p. 362-363.

[7] Hersch Lauterpacht, Recognition in International Law (Cambridge University Press 1947), p. 28-33.

[8] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn., Oxford University Press 2006), p. 27-30.

[9] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd end., Oxford University Press 2006), p. 22-24, 27-30.

[10] [11] [12] [13] [19] [30] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn., Cambridge University Press 2021), p. 360-366.

[14] Malcolm N Shaw, International Law (9th end., Cambridge University Press 2021), p. 366-367. Xem thêm Lassa Oppenheim, International Law: A Treatise, vol 1 (8th edn., edited by H Lauterpacht, Longmans, Green & Co 1955), p. 150.

[15] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 22-24.

[16] Pavle Kilibarda, 3 Types of Recognition: de jure, de facto and conditional recognition, Oxford Scholarship Online 2024, Chapter 3, p. 52-59.

[17] Legal Committee of the International Law Commission, “Chapter V: Peremptory norms of general international law (jus cogens) - Report of the International Law Commission: Seventy-first session (29 April–7 June & 8 July–9 August 2019)” (UN Doc A/74/10, 2019).

[18] Stefan Talmon, The Duty Not to “Recognize as Lawful” a Situation Created by a Serious Breach of a Jus Cogens Obligation, Christian Tomuschat and Jean-Marc Thouvenin (eds), The Fundamental Rules of the International Legal Order: Jus Cogens and Obligations Erga Omnes (Brill 2006), p. 99-126.

[20] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 22-24, 27-30, 703-708.

[21] [22] Malcolm N Shaw, International Law, (9th edn, Cambridge University Press 2021), p. 387-390.

[23] James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law (9th edn, Oxford University Press 2019), p. 165-168.

[24] [25] [26] Mirza Nazim Beg, Recognition of Governments vs. Recognition of States: Legal Distinction, Contemporary Relevance and Challenges (tháng 7, 2025), Indian Journal of Law and Legal Research,  Volume VII Issue III.

[27] [28] Shirley A Kan, China/Taiwan: Evolution of the “One China” Policy (Congressional Research Service, 2014), trang 1-3.

[29] Stefan Talmon, Recognition of Governments in International Law (Oxford University  1998), p. 3-7, 28-31.

[31] [32] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 22-24, 27-30, 703-708.

[33] [34] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn, Cambridge University Press 2021), p. 369-370.

[36] Philipp Janig, The 1978 Vienna Convention, the Clean Slate Doctrine and the Decolonization of Sources (2020) Austrian Review of International and European Law.

[37] Menno T Kamminga, State Succession in Respect of Human Rights Treaties (1996), European Journal of International Law, p. 482.

[38] Menno T Kamminga, State Succession in Respect of Human Rights Treaties (1996), European Journal of International Law, p. 471.

[39] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 390-410.

[40] [41] [42] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn, Cambridge University Press 2021), p. 494-495.

[43] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn, Cambridge University Press 2021), p. 409-410.

[44] United Nations General Assembly, Resolution 47/1: Recommendation of the Security Council of 19 September 1992 (22 tháng 9, 1992) UN Doc A/RES/47/1. Xem thêm James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 715-722.

[45] James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law (9th edn, Oxford University Press 2019), p. 424-425.

[46] [48] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn, Cambridge University Press 2021), p. 410-411.

[47] Agreement Establishing a Union between the Yemen Arab Republic and the People’s Democratic Republic of Yemen, Điều 1-2. Xem thêm Konrad G Bühler, State Succession and Membership in International Organizations: Legal Theories versus Political Pragmatism (Martinus Nijhoff 2001), p. 115-121.

[49] A Boyle, ‘Annex A Opinion: Referendum on the Independence of Scotland - International Law Aspects’ (UK Government, 2013), para 54-56. S Raza, Bangladesh-Pakistan Relations: A Hostage to History (2015), American International Journal of Contemporary Research (2.3 ‘Asset Sharing’).

[50] Công ước Viên năm 1978 về Kế thừa quốc gia trong lĩnh vực điều ước quốc tế, Điều 34(1).

[51] International Committee of the Red Cross (ICRC), Commentary on the First Geneva Convention (2nd edn, Cambridge University Press 2016), đoạn 259. Xem thêm James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law (9th edn, OUP 2019), p. 179-181.

[52] D P O’Connell, State Succession in Municipal Law and International Law (Cambridge University Press 1967) vol II, p. 499-503.

[53] Matthew Craven, ‘The Problem of State Succession and the Identity of States under International Law’ (1998) 9 EJIL142, trang 160-163; Malgosia Fitzmaurice, ‘State Succession in Practice: The Case of Czechoslovakia’ (1995) 4 Finnish YIL89, p. 103-106.

[54] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 688-693.

[55] Letter dated 24 December 1991 from the President of the Russian Federation to the Secretary-General, UN Doc A/46/915 (1991). Xem thêm Marc Weller, The International Response to the Dissolution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia (1992) 86 AJIL 569, p. 590-592.

[56] Ủy ban Luật pháp quốc tế (ILC), Các điều khoản dự thảo về Trách nhiệm của quốc gia đối với hành vi quốc tế sai trái, kèm theo chú giải (2001), trong Niên giám Ủy ban Luật pháp quốc tế, Tập II (Phần Hai), các Điều 40-41 và phần Chú giải, đoạn 3-5.

[57] Malcolm N Shaw, International Law (9th edn, Cambridge University Press 2021), trang 380-383.

[58] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 27-30, 405.

[59] Matthew Craven, The Problem of State Succession and the Identity of States under International Law (1998), European Journal of International Law, p. 158-160.

[60] [61] Rose Parfitt, Matthew Craven, Statehood, Self-Determination and Recognition, trong Malcolm D Evans, International Law (5th edn., Oxford University Press 2018), p. 177-226.

[62] UNSCOR, 46th Year, 301st meeting (31 January 1992). Xem thêm James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 405-406.

[63] James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 22-24, 27-30.

[64] [65] MCR Craven, The Problem of State Succession and the Identity of States under International Law (1998) 9 EJIL 1471.

[66] Công ước Viên về Kế thừa quốc gia trong lĩnh vực điều ước quốc tế, Điều 16. Xem thêm James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 418-420.

[67] JG Devaney, The Law of State Succession: Regulating the Aftermath, trong  J Vidmar, S McGibbon and L Raible (eds), Research Handbook on Secession (Edward Elgar 2022).

[68] D P O’Connell, The Law of State Succession (Cambridge University Press 1956), p. 52-55, 245-250.

[69] UN General Assembly, Resolution 47/1: Recommendations of the Security Council regarding the membership of the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro) (22 tháng 9, 1992) UN Doc A/RES/47/1.

[70] [71] Letter dated 24 December 1991 from the President of the Russian Federation to the Secretary-General, UN Doc A/46/915 (1991). Xem thêm Matthew Craven, The Problem of State Succession and the Identity of States under International Law (1998), trong European Journal of International Law, p. 155-160.

[72] James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, (9th edn, Oxford University Press 2019), p. 143-145.

[73] James Crawford, The Creation of States in International Law, (2nd edn, Oxford University Press 2006), p. 22-24, 27-30, 703-708.