[48] CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA LUẬT MÔI TRƯỜNG QUỐC TẾ

Tác giả: Dương Duy Khang, Phạm Thị Lan Hương

Tóm tắt: Trong bối cảnh tình trạng biến đổi khí hậu ngày càng nghiêm trọng hơn trên phạm vi toàn cầu, Luật Môi trường Quốc tế (International Environmental Law, IEL) đã trở thành một lĩnh vực pháp lý quan trọng, điều chỉnh các quan hệ giữa các quốc gia nhằm bảo vệ môi trường và đảm bảo phát triển bền vững. Các nguyên tắc cơ bản của IEL không chỉ định hướng cho hành vi của các quốc gia mà còn tạo nền tảng cho việc xây dựng và thực thi các cam kết quốc tế về môi trường nói chung. Bài viết này sẽ tập trung phân tích chi tiết những nguyên tắc cơ bản của IEL, bao gồm: nguyên tắc chủ quyền quốc gia; nguyên tắc hợp tác; nguyên tắc ngăn ngừa và đề phòng; nguyên tắc "người gây ô nhiễm phải trả tiền"; và nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng có phân biệt. Từ đó, bài viết cũng khai thác những khía cạnh thực tiễn, cụ thể là vấn đề sông Mê Kông và đập thủy điện trên sông.

Từ khóa: Luật Môi trường Quốc tế, các nguyên tắc cơ bản, nguyên tắc chủ quyền quốc gia, nguyên tắc hợp tác, nguyên tắc ngăn ngừa và đề phòng, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng khác biệt, vấn đề sông Mê Kông, đập thủy điện trên sông.

1. Các nguyên tắc cơ bản của IEL 

1.1 Nhóm nguyên tắc về phòng ngừa trong IEL 

Các nguyên tắc thể hiện ý tưởng phòng ngừa được thiết lập nhằm duy trì mối quan hệ hòa bình giữa các quốc gia.[1] Những nguyên tắc này không ngừng phát triển qua nhiều năm để phản ánh rõ hơn các vấn đề môi trường, từ cấp độ khu vực đến quy mô toàn cầu.[2] Theo quan điểm lịch sử, nguyên tắc không gây hại xuất hiện đầu tiên và mở rộng phạm vi do bối cảnh tác hại xuyên biên giới.[3] Sự mở rộng này dẫn đến sự xuất hiện của các nguyên tắc phòng ngừa toàn diện hơn bao gồm nguyên tắc ngăn ngừa, đề phòng và hợp tác. Nhóm tác giả sẽ phân tích từng nguyên tắc này theo thứ tự đã nêu.[4]

a. Nguyên tắc chủ quyền quốc gia và trách nghiệm không gây thiệt hại môi trường xuyên biên giới (Principle of sovereignty and responsibility not to cause transboundary environmental damage) 

Theo luật quốc tế (International Law, IL), nguyên tắc chủ nguyền được dựa trên luật tập quán quốc tế (international customary law, ICL).[5] Nguyên tắc chủ quyền đã được khẳng định trong Nguyên tắc 21 của Tuyên bố Stockholm năm 1972[6] và Nguyên tắc 2 của Tuyên bố Rio năm 1992, trong đó nêu rõ: “Các quốc gia có quyền tối cao khai thác tài nguyên của mình theo các chính sách phát triển và môi trường của riêng mình, và có trách nhiệm đảm bảo rằng các hoạt động trong phạm vi quyền hạn hoặc quyền kiểm soát của mình không gây thiệt hại cho môi trường của các quốc gia khác hoặc các khu vực nằm ngoài phạm vi quyền hạn quốc gia”.[7] Như vậy nguyên tắc chủ quyền quốc gia và trách nhiệm không gây thiệt hại xuyên biên giới trong IEL một mặt công nhận chủ quyền của các quốc trong việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Mặt khác, các quốc gia phải đảm bảo không gây thiệt hại cho các lãnh thổ khác do các quốc gia khác kiểm soát hoặc các khu vực không do các quốc gia kiểm soát, chẳng hạn như vùng biển cả, Nam Cực hoặc không gian vũ trụ.[8] 

Việc áp dụng nguyên tắc này bắt nguồn từ vụ Trail smelter, Tòa trọng tài nhận thấy rằng "theo các nguyên tắc của Luật pháp quốc tế, cũng như Luật pháp Hoa Kỳ, không một quốc gia nào có quyền sử dụng hoặc cho phép sử dụng lãnh thổ của mình theo cách gây ra thiệt hại do khói trong hoặc đối với lãnh thổ của quốc gia khác hoặc tài sản hoặc người dân ở đó, khi vụ việc có hậu quả nghiêm trọng và thiệt hại được xác lập bằng chứng cứ rõ ràng và thuyết phục".[9] Như vậy, nguyên tắc trên đảm bảo rằng chủ quyền đi đôi với trách nhiệm, nhằm bảo vệ quyền lợi và lợi ích hợp pháp của các quốc gia khác.[10]

b. Nguyên tắc Ngăn ngừa (prevention) và phòng ngừa (precaution)

Nguyên tắc ngăn ngừa, mặc dù có mối liên hệ chặt chẽ với Nguyên tắc 21 của Tuyên bố Stockholm và Nguyên tắc 2 của Tuyên bố Rio, nhưng có thể phân biệt theo hai cách cơ bản.[11] Thứ nhất, nguyên tắc này hướng tới việc giảm thiểu thiệt hại môi trường như một mục tiêu tự thân, trong khi nguyên tắc chủ quyền tập trung vào tôn trọng chủ quyền quốc gia trong việc quản lý tài nguyên của mình.[12] Thứ hai, nguyên tắc ngăn ngừa yêu cầu hành động ngăn ngừa thiệt hại không chỉ trong phạm vi quốc gia mà còn xuyên biên giới, với các biện pháp pháp lý, hành chính và những phương thức khác.[13]

Nguyên tắc ngăn ngừa được ghi nhận trong Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS): “Các quốc gia phải thực hiện tất cả các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển”.[14] Ngoài ra, Công ước Espoo năm 1991 tập trung vào đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment, EIA) cũng nhấn mạnh việc ngăn ngừa thiệt hại xuyên biên giới từ các dự án lớn, trong đó nêu rõ: “Các Bên tham gia Công ước này cam kết thực hiện mọi biện pháp thích hợp để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát các tác động môi trường bất lợi đáng kể từ các hoạt động được đề xuất có khả năng gây ra tác động xuyên biên giới”.[15] Trong vụ Pulp Mills, Tòa án Công lý Quốc tế (International Court of Justice, ICJ) đã yêu cầu Uruguay phải thực hiện đầy đủ EIA đối với các nhà máy giấy và bột giấy trên sông Uruguay có khả năng gây ô nhiễm cho nước sông và ảnh hưởng đến Argentina.[16] ICJ cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải tiến hành EIA trước khi bắt đầu các dự án có thể ảnh hưởng đến môi trường xuyên biên giới.[17] Trong vụ Trail smelter, phán quyết trọng tài cũng tái khẳng định yêu cầu các quốc gia phải chủ động thực hiện các biện pháp phòng ngừa để tránh gây ra thiệt hại môi trường xuyên biên giới.[18] Trong bối cảnh các án lệ trên, nguyên tắc ngăn ngừa nhấn mạnh việc áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm tránh gây ra thiệt hại môi trường, thay vì chỉ tập trung vào việc khắc phục hậu quả sau khi thiệt hại đã xảy ra.[19] Cơ sở áp dụng nguyên tắc trên là các thiệt hại về môi trường, biện pháp bồi thường liên quan thường không thể đánh giá và ước tính một cách chính xác, cũng như khả năng sửa chữa và khôi phục thiệt hại về môi trường thường thấp.[20] Như vậy, nguyên tắc ngăn ngừa trong IEL yêu cầu các quốc gia chủ động thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn chặn các hoạt động trong phạm vi lãnh thổ của mình gây thiệt hại đến môi trường của các quốc gia khác hoặc các khu vực nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia, đồng thời thúc đẩy hợp tác quốc tế trong việc bảo vệ môi trường.[21]

Khác với nguyên tắc ngăn ngừa, nguyên tắc đề phòng chỉ áp dụng khi không có bẳng chứng khoa học chắc chắn vê nguy cơ gây hại cho môi trường, cho phép hoặc yêu cầu những biện pháp bảo vệ mà không cần đợi đến khi thiệt hại thực sự xảy ra.[22] Điều 3 của Công ước Khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (UNFCC) nêu rõ: “Các Bên nên thực hiện các biện pháp đề phòng để dự đoán, ngăn ngừa hoặc giảm thiểu các nguyên nhân gây ra biến đổi khí hậu và giảm thiểu các tác động bất lợi của nó. Khi có mối đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng hoặc không thể đảo ngược, không nên sử dụng việc thiếu sự chắc chắn khoa học đầy đủ làm lý do để hoãn các biện pháp đó, có tính đến việc các chính sách và biện pháp ứng phó với biến đổi khí hậu phải hiệu quả về mặt chi phí để đảm bảo lợi ích toàn cầu với chi phí thấp nhất có thể ”.[23] Tương tự, Nguyên tắc 15 của tuyên bố Rio 1992[24] và Công ước về Đa dạng Sinh học 1992 (Convention on Biological Diversity, CBD)[25] cũng đề cập tới nguyên tắc đề phòng như một phương pháp quan trọng để bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học. Mặc dù, nguyên tắc đề phòng không phải nguyên tắc bắt buộc theo ICL, nhưng nó ngày càng được áp dụng phổ biến trong các thỏa thuận và án lệ quốc tế.[26] Điển hình như vụ kiện Monte Confurco, trong đó Tòa Trọng tài Quốc tế về Luật Biển (International Tribunal for the Law of the Sea, ITLOS) đã áp dụng nguyên tắc đề phòng nhằm yêu cầu các quốc gia phải đề phòng những tác động tiêu cục đến môi trường biển, ngay cả khi chưa có đủ bằng chứng khoa học chứng minh.[27]

c. Nguyên tắc hợp tác quốc tế  (International Cooperation Principle) 

Nguyên tắc hợp tác nổi lên như một trong những nguyên tắc ràng buộc và không thể thiếu của IL, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới thứ nhất và thứ hai,[28] được nêu rõ trong Nghị quyết 2625 (XXV) Đại hội đồng về “Các nguyên tắc của Luật pháp quốc tế liên quan đến Quan hệ hữu  nghị và Hợp tác giữa các quốc gia”.[29] Bên cạnh đó, nguyên tắc này còn là nguồn gốc của các nghĩa vụ trong nhiều công ước như UNCLOS 1982 (Điều 197),[30] Công ước Basel năm 1989,[31] UNFCCC năm 1992.[32] Trong vụ Gabčíkovo-Nagymaros, ICJ đã yêu cầu hai quốc gia Hungary và Slovakia hợp tác trong việc bảo vệ môi trường liên quan đến dự án xây dựng đập trên sông Danube, qua đó khẳng định nguyên tắc hợp tác giữa các quốc gia trong việc quản lý và bảo vệ tài nguyên chung, đặc biệt khi có tác động xuyên biên giới.[33] Trong bối cảnh hiện nay, việc thành lập nhiều tổ chức quốc tế cũng tương ứng với nhu cầu hợp tác về mặt thể chế trong bảo vệ môi trường và chính các công ước hoặc điều ước quốc tế đó cấu thành công cụ hiệu quả nhất cho hợp tác quốc tế.[34] Ngoài ra, việc hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường toàn cầu bao gồm nhiều hình thức khác nhau, từ cung cấp các nguồn lực và công nghệ cần thiết, tổ chức các khóa đào tạo đến trao đổi thông tin, cũng như tham vấn và giúp đỡ trong các trường hợp khẩn cấp về môi trường.[35] Có thể thấy rằng, việc giải quyết các vấn đề môi trường vượt quá khả năng của một hoặc nhiều quốc gia, nó đòi hỏi cần có sự hợp tác quốc tế để ngăn ngừa, giảm thiểu và loại bỏ những tác động có hại đến môi trường. 

1.2. Nhóm nguyên tắc về cân bằng trong IEL

Các nguyên tắc về cân bằng được trình bày trong phần này nhằm mục đích phân chia trách nhiệm bảo vệ môi trường giữa các bên liên quan, đồng thời tìm kiếm sự hài hòa giữa việc bảo vệ môi trường và các yếu tố cân nhắc khác.[36] Trong số các nguyên tắc khác nhau, nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” xuất hiện đầu tiên, nhằm mục đích “xác định chi phí ô nhiễm” hoặc nói cách khác, đảm bảo rằng gánh nặng tài chính của ô nhiễm do người gây ra ô nhiễm chịu trách nhiệm.[37] Ngoài ra, nguyên tắc cân bằng trong IEL còn bao gồm Nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng khác biệt (CBDR), nhằm phân bổ chi phí về chính sách môi trường theo trách nhiệm lịch sử và năng lực tài chính giữa các quốc gia, giữa thế hệ hiện tại và tương lai.[38]

a. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền (Polluter-pays-principle)

Nguyên tắc "polluter pays" yêu cầu các quốc gia, khi thực hiện các hoạt động có thể gây ô nhiễm xuyên biên giới, phải thực hiện biện pháp giảm thiểu và trả phí cho các biện pháp phòng ngừa hoặc xử lý ô nhiễm.[39] Nguyên tắc này được đề cập trong Tuyên bố Stockholm 1972 (Nguyên tắc 21)[40] và Tuyên bố Rio 1992 (Nguyên tắc 13).[41] Dù thế, những tuyên bố này không trực tiếp áp dụng nguyên tắc cho quốc gia gây ô nhiễm mà chỉ yêu cầu các quốc gia áp dụng các biện pháp hợp lý và có trách nhiệm bảo vệ môi trường và chống lại ô nhiễm, đồng thời duy trì hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường.[42]

Trong phạm vi quốc tế, nguyên tắc "polluter pays" đã được ghi nhận nhưng chủ yếu liên quan đến việc các quốc gia phải chịu trách nhiệm khi hoạt động của họ gây ô nhiễm xuyên biên giới.[43] Việc áp dụng nguyên tắc này trong IEL chưa được thống nhất.[44] Nguyên tắc này chủ yếu được áp dụng trong các công ước quốc tế như Công ước Basel 1989, nơi các quốc gia phải chịu trách nhiệm đối với việc vận chuyển chất thải nguy hại xuyên biên giới.[45] Tuy nhiên, một số quốc gia vẫn tranh luận rằng không thể áp dụng nguyên tắc này một cách "một chiều", vì những quốc gia đang phát triển có thể gặp khó khăn trong việc chi trả cho các biện pháp phòng ngừa và xử lý ô nhiễm.[46] 

Hiện nay, vẫn còn tranh cãi xoay quanh việc "polluter pays" trở thành một nguyên tắc phổ biến trong IL.[47] Một số quan điểm cho rằng “polluter pays” đã trở thành nguyên tắc của IL khi nguyên tắc này được thể hiện rõ trong Hiệp định Paris về biến đổi khí hậu 2015 (Paris Agreement on Climate Change),[48] nơi các quốc gia cam kết giảm phát thải khí nhà kính và các quốc gia phát thải cao sẽ chịu trách nhiệm tài chính cho tác động môi trường.[49] Hiệp định này thúc đẩy nguyên tắc "polluter pays" trong việc phân bổ trách nhiệm tài chính giữa các quốc gia. Ngược lại, một số quan điểm cho rằng “polluter pays” chưa phải nguyên tắc của IL. Do nguyên tắc "polluter pays" không được áp dụng một cách nhất quán trong các hiệp định quốc tế.[50] Mặc dù có sự xuất hiện trong một số hiệp định môi trường, nhưng không phải tất cả các quốc gia đều thực thi nguyên tắc này một cách nghiêm ngặt.[51] Có thể thấy, nguyên tắc "polluter pays" vẫn đang phát triển và chưa được thống nhất trong IL. Tuyên bố quốc tế yêu cầu các quốc gia thực hiện các biện pháp hợp lý để giảm thiểu ô nhiễm, nhưng nguyên tắc này không đồng nghĩa với việc các quốc gia phải chịu trách nhiệm đầy đủ về tất cả các thiệt hại môi trường mà họ gây ra.[52]

b, Nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng khác biệt (Common but differentiated principle)

Nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng khác biệt (CBDR) là một trong những nguyên tắc quan trọng của IEL được quy định trong Nguyên tắc 7 của Tuyên bố Rio, trong đó nêu rằng: “Các quốc gia sẽ hợp tác theo tinh thần hợp tác toàn cầu để bảo tồn, bảo vệ và khôi phục sức khỏe và tính toàn vẹn của hệ sinh thái Trái đất. Theo quan điểm về những đóng góp khác nhau vào sự suy thoái môi trường toàn cầu, các quốc gia có trách nhiệm chung nhưng khác biệt. Các quốc gia phát triển thừa nhận trách nhiệm mà họ phải gánh chịu trong việc theo đuổi quốc tế phát triển bền vững trước áp lực mà xã hội của họ đặt lên môi trường toàn cầu và các công nghệ và nguồn tài chính mà họ kiểm soát”.[53] Hay trong phần mở đầu, Công ước UNFCCC nhấn mạnh: "Các bên nên bảo vệ hệ thống khí hậu vì lợi ích của các thế hệ hiện tại và tương lai, trên cơ sở công bằng và phù hợp với trách nhiệm chung nhưng có sự phân biệt và khả năng tương ứng của họ”.[54] Nhìn chung, nguyên tắc này thừa nhận rằng mặc dù tất cả các quốc gia đều có trách nhiệm bảo vệ môi trường toàn cầu, nhưng mức độ trách nhiệm và nghĩa vụ cụ thể có thể khác nhau dựa trên sự đóng góp lịch sử vào biến đổi khí hậu toàn cầu, điều kiện kinh tế, xã hội và mức độ phát triển của từng quốc gia.[55] Do đó, các nước phát triển nên hỗ trợ các nước đang phát triển chuyển giao công nghệ mới và hỗ trợ về mặt tài chính trong các vấn đề môi trường.[56] Như vậy nguyên tắc này cung cấp một con đường để cân bằng trách nhiệm chung của tất cả các quốc gia trong việc giải quyết các vấn đề môi trường với sự công nhận về cam kết và năng lực lịch sử.[57]

Các nguyên tắc cơ bản của IEL đóng vai trò quan trọng trong việc định hình hành vi của các quốc gia và thúc đẩy hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Việc hiểu rõ và tuân thủ các nguyên tắc này không chỉ giúp các quốc gia thực hiện tốt nghĩa vụ quốc tế mà còn góp phần bảo vệ môi trường cho các thế hệ hiện tại và tương lai.

2. Thực tiễn IEL trong vấn đề đập thủy điện trên sông Mê Kông

Việc phát triển các nguyên tắc IEL có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia đối với các vấn đề môi trường, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến đảm bảo hài hòa các lợi ích kinh tế cùng với bảo vệ môi trường và an ninh quốc gia. Do đó, các cơ chế hợp tác giữa các quốc gia nhằm giải quyết các vấn đề trên có vai trò thúc đẩy việc tuân thủ các nguyên tắc IEL.

2.1. Vai trò quan trọng của sông Mê Kông

Sông Mê Kông là dòng sông dài chảy qua nhiều nước, bao gồm nhóm các nước thượng nguồn sông Mê Kông là Trung Quốc và Mi-an-ma và nhóm các nước hạ nguồn sông Mê Kông là Lào, Thái Lan, Cam-pu-chia và Việt Nam.[58] Trong khi sông Mê Kông mang lại tiềm năng thủy điện lớn cho Lào, tiềm năng góp phần tự chủ năng lượng của Cam-pu-chia, vai trò phát triển công nghiệp - nông nghiệp ở Thái Lan,[59] sông Mê Kông là nguồn sống đặc biệt quan trọng đối với đời sống kinh tế - xã hội tại đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL), nhất là các hoạt động trồng và xuất khẩu lúa gạo, trái cây, và nuôi trồng, đánh bắt và xuất khẩu thủy sản, bảo đảm an ninh lương thực và thặng dư thương mại cho ĐBSCL và cả nước.[60]

Sự đan xen về lợi ích đối với sông Mê Kông được thể hiện qua hoạt động phát triển đập thủy điện. Một báo cáo thực hiện bởi Ủy hội sông Mê Kông quốc tế (Mekong River Commission, MRC) đã chỉ ra rằng trong khi đập thủy điện trên dòng chính mang lại nguồn lợi xuất khẩu năng lượng lớn cho Lào, tăng cường tự chủ nguồn cung năng lượng cho Cam-pu-chia, các dự án đập thủy điện trên sông Mê Kông không mang lại nhiều lợi ích kinh tế cho Việt Nam và Thái Lan.[61] Trong khi đó, cả bốn quốc gia sẽ chịu đựng thiệt hại nghiêm trọng và rủi ro không khắc phục được đối với nguồn cá, phù sa, lưu lượng nước, đa dạng sinh học và các hoạt động kinh tế - xã hội khác gắn liền với sông Mê Kông.[62]

2.2. Khuôn khổ pháp lý hợp tác trên sông Mê Kông

Vai trò đặc biệt của sông Mê Kông đã tạo ra nhu cầu hợp tác giữa các quốc gia lưu vực sông Mê Kông. Trong năm 1995, Hiệp định sông Mê Kông (Hiệp định) mới đã được bốn quốc gia Thái Lan, Lào, Cam-pu-chia và Việt Nam. Hiệp định cơ bản tái khẳng định các nguyên tắc phân tích phía trên. Trong đó, nguyên tắc chủ quyền một mặt công nhận chủ quyền của mỗi quốc gia khai thác nguồn nước trên sông Mê Kông, mặt khác yêu cầu các quốc gia phải có nghĩa vụ bảo vệ nguồn nước trên sông Mê Kông, trong đó có nghĩa vụ bảo vệ môi trường, điều kiện và sự sống thủy sinh, tài nguyên thiên nhiên và cân bằng hệ sinh thái của dòng sông khỏi các tác hại từ các kế hoạch phát triển và sử dụng nguồn nước.[63] Các quốc gia có nghĩa vụ thực hiện mọi nỗ lực phòng tránh, giảm thiểu và ngăn ngừa các tác hại của việc phát triển và sử dụng nguồn nước đối với môi trường, lượng nước và chất lượng nước, hệ sinh thái thủy sinh và cân bằng hệ sinh thái trên dòng sông và có nghĩa vụ dừng mọi hoạt động gây hại nghiêm trọng cũng như tiến hành bồi thường các thiệt hại xảy ra.[64] Mặc dù ghi nhận nguyên tắc sử dụng công bằng nguồn nước, Hiệp định không nêu rõ các tiêu chí được xem xét đối với việc sử dụng công bằng nguồn nước.[65] Ngoài ra, các quốc gia có nghĩa vụ cụ thể phải duy trì mực nước dựa trên hướng dẫn của Ủy ban Liên hợp (Joint Committee, JC) của MRC.[66]

Trách nhiệm hợp tác được thực hiện thông qua MRC với chức năng chung là tham vấn chính sách phát triển và giải quyết các vấn đề xung quanh sông Mê Kông, bao gồm các xung đột lợi ích trên sông Mê Kông.[67] Tuy nhiên, MRC không có thẩm quyền đưa ra bất kỳ ràng buộc về mặt pháp lý nào.[68] Một điểm nổi bật ở Hiệp định đó là thủ tục thông báo, tham vấn và hợp tác thông qua MRC. Mặc dù không còn yêu cầu trách nhiệm giành được sự đồng thuận của mọi quốc gia lưu vực trước khi thực hiện mọi dự án trên dòng chính, Hiệp định quy định thủ tục thông báo và tham vấn như là một phần nghĩa vụ sử dụng công bằng nguồn nước (Điều 5). Theo đó, việc sử dụng nguồn nước trong lưu vực và chuyển dòng giữa các lưu vực trên các phụ lưu của sông Mê Kông, bao gồm cả biển hồ Tonle Sap phải được thông báo tới JC.[69] Đối với việc sử dụng nước trên dòng chính của sông, việc thông báo phải được thực hiện đối với việc sử dụng nước trong lưu vực vào cả mùa mưa.[70] Việc sử dụng trong mùa khô phải thông qua thủ tục tham vấn hướng đến một thỏa thuận bởi JC.[71] Việc chuyển nước giữa các lưu vực trong mùa mưa sẽ thông qua thủ tục tham vấn, trong mùa khô phải được đồng thuận bởi JC.[72]

Như vậy có thể thấy rằng khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động của các quốc gia trên sông Mê Kông đã phản ánh cơ bản đầy đủ các nguyên tắc chung IEL với cơ chế hợp tác linh hoạt thông qua MRC đã tạo động lực cho các quốc gia tham gia hợp tác tích cực hơn, thể hiện qua việc MRC đã thông qua các bộ quy tắc về thủ tục trao đổi và chia sẻ thông tin số liệu (PDIES); thủ tục giám sát sử dụng nước (PWUM); thủ tục thông báo, tham vấn trước và thỏa thuận (PNPCA); thủ tục duy trì dòng chảy trên dòng chính (PMFM) và thủ tục chất lượng nước (PWQ).

2.3. Thực tiễn hợp tác về vấn đề đập thủy điện trên sông Mê Kông

Thủ tục PNPCA tại MRC lần đầu được khởi động vào 20/9/2010 khi Chính phủ Lào khởi động thủ tục thông báo và tham vấn đối với dự án đập thủy điện Xayaburi trên dòng chính phối hợp nhà đầu tư Thái Lan.[73] 12 dự án đập thủy điện trên dòng chính được đề xuất (bao gồm cả dự án đập Xayaburi) đã thúc đẩy các quốc gia yêu cầu MRC thực hiện báo cáo đánh giá tác động chiến lược về môi trường của các dự án này.[74] Báo cáo của MRC đã cho thấy rằng mặc dù các dự án đập có đóng góp quan trọng về kinh tế năng lượng cho các quốc gia sở hữu dự án đặc biệt là Lào và Cam-pu-chia, các tác động môi trường ảnh hưởng đến đời sống kinh tế - xã hội là vô cùng nghiêm trọng nếu cả 12 dự án đều được tiến hành, trong đó có sự mất cân bằng nghiêm trọng hệ sinh thái, sự mất đi vĩnh viễn và không thể khắc phục một phần lớn nguồn cá khai thác, sự hao hụt nghiêm trọng nguồn phù sa và nước ngọt, và gia tăng tính khó dự đoán của lưu lượng nước thay đổi đối với tất cả các quốc gia thành viên.[75] Trên cơ sở đó, MRC khuyến nghị tạm hoãn toàn bộ 12 dự án trong vòng 10 năm nhằm tạo thời gian phát triển cơ sở thông tin đánh giá tác động và tạo điều kiện hợp tác giữa các quốc gia.[76] Như vậy, có thể nhận định rằng, việc xây dựng các đập thủy điện trên dòng chính có nguy cơ làm xói mòn các nguyên tắc IEL được ghi nhận trong Hiệp định.

Tuy nhiên, dự án đập Xayaburi đã được khởi công vào năm 2012 và đi vào hoạt động vào năm 2019.[77] Tương tự trường hợp dự án đập Xayaburi, thủ tục PNPCA đối với dự án đập trên dòng chính Don Sahong cũng không thành công.[78] Đối với dự án đập trên dòng chính Pak Beng, các quốc gia chỉ thông qua được tuyên bố chung kêu gọi  Chính phủ Lào phòng tránh và giảm thiểu các tác động xuyên biên giới đối với đối với dòng chảy, phù sa, đường di cư của cá, giao thông đường thủy và các điều kiện kinh tế-xã hội cũng như tính đến các khuyến nghị của MRC.[79] Thủ tục PNPCA đồng thời được tiến hành đối với dự án trên các dòng nhánh.[80] Cho đến ngày nay, vùng hạ lưu vực sông Mê Kông có đến 88 dự án đập thủy điện đang hoạt động, 20 dự án đang thi công và 14 dự án trong giai đoạn xây dựng kế hoạch triển khai.[81]

Một mặt, các thủ tục các vẫn tiếp tục được triển khai trong khuôn khổ MRC như chương trình thử nghiệm giám sát chung trên đập Xayaburi và đập Don Sahong, các chương trình xây dựng và ứng dụng trạm giám sát số liệu khí tượng thủy văn, lượng mưa và mực nước, chất lượng nước, thủy sản, tình trạng sinh thái, phù sa cùng với các hướng dẫn biện pháp giảm thiểu và ngăn ngừa thiệt hại.[82] Mặt khác, vùng hạ lưu sông Mê Kông, đặc biệt là đồng bằng sông Cửu Long đang chịu đựng các thiệt hại nặng nề, đáng lo ngại nhất là sự suy giảm nghiêm trọng nguồn nước ngọt và phù sa phục vụ các hoạt động nông nghiệp và ngư nghiệp, tình trạng xâm nhập mặn, khô hạn và sạt lở từ các tác động của đập thủy điện.[83]

Tình trạng trên thể hiện rằng việc quy định các nguyên tắc IEL trong khuôn khổ Hiệp định đã tạo nền tảng cho cơ chế hợp tác trong khuôn khổ MRC làm cơ sở cho các hoạt động hợp tác quốc tế nói chung và ngoại giao nguồn nước nói riêng. Tuy nhiên, tính hiệu quả và khả năng thành công của cơ chế MRC và các thủ tục trong MRC phụ thuộc vào năng lực và nỗ lực hài hòa và cân bằng các lợi ích kinh tế - xã hội và môi trường giữa các quốc gia với nhau.

Việc tích cực tham gia vào cơ chế MRC và các thủ tục MRC có khả năng thúc đẩy việc tuân thủ các nguyên tắc IEL mà Việt Nam là một thành viên đã có nhiều đóng góp quan trọng về thông tin, chuyên gia, kỹ thuật, nghiên cứu và ngoại giao.[84] Điều này chứng tỏ việc tham gia vào MRC là cần thiết nhằm đảm bảo các lợi ích chính đáng của Việt Nam.

3. Kết luận

Bài viết trên đã khái quát hóa các nguyên tắc cơ bản của IEL cũng như vai trò làm cơ sở hợp tác quốc tế giữa các quốc gia về vấn đề môi trường và các lợi ích liên quan. Mức độ hiệu quả và thành công của các nguyên tắc đó và các cơ chế hợp tác phụ thuộc vào tinh thần hài hòa và cân bằng các lợi ích đa dạng giữa các quốc gia.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] [2] [3] [4] [19] [36] [37] [38] [39] [42] [43] [44] Pierre-Marie Dupuy and ViñualesJorge E, International Environmental Law (2nd edn., Cambridge University Press 2018) tr. 62, 63, 71, 72, 73

[5] Island of Palmas Case (Netherlands v United States) (4 April 1928) Award, Permanent Court of Arbitration. (xem thêm)  Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1986, 14. (xem thêm) East Timor (Portugal v. Australia), Judgment, I. C.J. Reports 1995, tr.90. 

[6] [40] Tuyên bố Stockholm (1972) UN Doc A/CONF.48/14/Rev.1, Nguyên tắc 21.

[7] [24] [41] [53] Tuyên bố Rio (1992) UN Doc A/CONF.151/26 (Vol. I), Nguyên tắc 2, 7, 13.

[8] Philippe Sands and others, Principles of International Environmental Law (Cambridge New York, Ny Melbourne New Delhi Singapore Cambridge University Press 2018). 

[9] [10] [18] Trail Smelter Case (United States v Canada), Permanent Court of Arbitration (16 April 1938 and 11 March 1941) 3 UNRIAA 190, 1905-1982, tr.1965, 1963-1982.

[11] [12] [13] Philippe Sands and Jacqueline Peel, Principles of International Environmental Law (4th edn, Cambridge University Press 2018) 212. (xem thêm) Judge N. Singh, ‘Foreword’, in R. D. Munro and J. G. Lammers (eds.), Environmental Protection and Sustainable Development (London: Graham & Trotman, 1987), xi–xii.

[14] [30] Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS), Điều 194.

[15] Công ước về Đánh giá Tác động Môi trường trong Bối cảnh Xuyên biên giới (Công ước Espoo), Điều 2(1).

[16] [17] Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), Judgment, I.C.J. Reports 2010, p.14, tr. 204-205. 

[20] [26] [28] [35] [46] [49] [50] [52] Abbas Poorhashemi, ‘Principles of International Environmental Law’, CIFILE Journal of International Law (2023) <https://www.cifilejournal.com/article_168013_980c735a78f322d24ede02a6ab2b7512.pdf> truy cập ngày 19/01/2025.

[21] Codely Tecnologia, ‘Moodle USP: E-Disciplinas’ (Edisciplinas.usp.br2020) <https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/520713/mod_resource/content/1/Cap.3_International%20Environmental%20Law%20(1).pdf> truy cập 19/01/2025.

[22] Alexandre Charles Kiss and Dinah Shelton, International Environmental Law (Transnational Publishers 2004) truy cập ngày 19/01/2025.

[23] [32] [54] Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC) (1992), UN Doc A/AC.237/18 (Part II)/Add.1, 31 ILM 849, Điều 3, Điều 3(5).

[25] Công ước về Đa dạng Sinh học (1992) 1760 UNTS 79, Điều 3.

[27] "Monte Confurco" (Seychelles v. France), Prompt Release, Judgment, ITLOS RePorts 2000, tr. 86. 

[29] Tuyên bố về các Nguyên tắc của Luật pháp Quốc tế liên quan đến Quan hệ Hữu nghị và Hợp tác giữa các Quốc gia phù hợp với Hiến chương Liên hợp quốc (UNGA Res 2625 (XXV), 1970).

[31] [45] Công ước Basel về Kiểm soát Vận chuyển Xuyên biên giới các Chất thải Nguy hại và Việc Xử lý Chúng (1989), Điều 13, Điều 1.

[33] GabCikovo-Nagymaros Project (HungarylSlovakia), Judgment, 1. C. J. Reports 1997, tr. 7.

[34] Olav Schram Stokke and Oystein B Thommessen, Yearbook of International Cooperation on Environment and Development 2002-03 (Routledge 2013). 

[47] Jonas Ebbesson and Phoebe Okowa (eds), Environmental Law and Justice in Context (Cambridge University Press, 2009) tr. 411–428.

[48] Thỏa thuận Paris về Biến đổi Khí hậu (2015), Điều 2.

[51] Công ước về Bảo vệ Môi trường Biển Bắc (1970).

[55] [56] [57] Ellen Hey and Sophia Paulini, ‘Common but Differentiated Responsibilities’ (Oxford Public International Law2021) <https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1568> truy cập 19/01/2025.

[58] [59] Ủy ban thường vụ Quốc hội, ‘Khái quát sự hình thành khuôn khổ pháp lý bảo đảm việc sử dụng công bằng tài nguyên nước lưu vực sông Mê Kông’ <http://tailieu.ttbd.gov.vn:8080/index.php/tai-lieu/tai-lieu-bien-tap/item/2628-khai-quat-s-hinh-thanh-khuon-kh-phap-ly-d-m-b-o-vi-c-s-d-ng-cong-b-ng-tai-nguyen-nu-c-luu-v-c-song-me-kong#:~:text=%E2%80%9CS%C3%B4ng%20M%C3%AA%20K%C3%B4ng%20l%C3%A0%20s%C3%B4ng,)%20tr%C3%AAn%20m%E1%BB%B1c%20n%C6%B0%E1%BB%9Bc%20bi%E1%BB%83n.%E2%80%9D> truy cập 20/01/2025.

[60] Lâm Hoàng, ‘Vai trò đặc biệt của sông Mê Kông đối với Việt Nam’ Báo điện tử Chính phủ <https://baochinhphu.vn/vai-tro-dac-biet-cua-song-mekong-doi-voi-viet-nam-102236706.htm> truy cập ngày 20/01/2025. (xem thêm) Trung tâm Xúc tiến Đầu tư Thành phố Cần Thơ, ‘Đồng bằng sông Cửu Long’ <https://canthopromotion.vn/dong-bang-song-cuu-long/> truy cập ngày 20/01/2025.

[61] [62] [73] [74] [75] [76] Mekong River Commission (MRC), ‘Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong mainstream - Final Report’ (2010), tr. 1-25.

[63] Hiệp định sông Mê Kông 1995, Điều 3, Điều 4.

[64] Hiệp định sông Mê Kông 1995, Điều 7, Điều 8.

[65] [69] [70] [71] [72] Hiệp định sông Mê Kông 1995, Điều 5.

[66] Hiệp định sông Mê Kông 1995, Điều 6.

[67] Hiệp định sông Mê Kông 1995, Điều 18, Điều 24, Điều 30.

[68] MRC; ‘Sustainable Hydropower Development Strategy - A basin-wide strategy for a changing Mekong River Basin’ (2022), tr iv-v.

[77] Thu Vân, ‘Don’t Silence the Mekong River’ (Viet Nam News, 07/9/2019) <https://vietnamnews.vn/environment/538078/dont-silence-the-mekong-river.html> truy cập 21/01/2025.

[78] [79] [80] [82] MRC. ‘Tài liệu giới thiệu các Quy tắc của MRC về Thủ tục hợp tác nguồn nước sông Mê Kông’, tr. 17.

[81] MRC, ‘Hydropower’ <https://www.mrcmekong.org/hydropower/> truy cập 21/01/2025.

[83] Viet Nam News, ‘Forum slams Mekong dam construction, warns livelihoods at stake’ (22/03/2018) <https://vietnamnews.vn/society/424857/forum-slams-mekong-dam-construction-warns-livelihoods-at-stake.html> truy cập 22/01/2025. (xem thêm) Phạm Long, ‘Trans-border impacts from Mekong river dams cause concern for Vietnam’ (VN Economy, 25/5/2024) <https://vneconomy.vn/trans-border-impacts-from-mekong-river-dams-cause-concern-for-vietnam.htm> truy cập 22/01/2025; Thanh Nien Newspaper, ‘China's hydropower plants are storing water, causing the Mekong River to become drier’ (28/02/2024) <https://www.vietnam.vn/en/thuy-dien-trung-quoc-tich-nuoc-song-mekong-them-kho-han/> truy cập 22/01/2025.

[84] Nhân Dân, ‘Ủy hội sông Mekong quốc tế và sự tham gia, đóng góp tích cực của Việt Nam’ (04/4/2023) <https://nhandan.vn/uy-hoi-song-mekong-quoc-te-mrc-va-su-tham-gia-dong-gop-tich-cuc-cua-viet-nam-post746100.html#:~:text=Vi%E1%BB%87t%20Nam%20%C4%91%C3%A3%20x%C3%A1c%20%C4%91%E1%BB%8Bnh,ti%C3%AAu%20c%E1%BB%B1c%20c%E1%BB%A7a%20c%C3%A1c%20ho%E1%BA%A1t> truy cập 22/01/2025.